十届全国人大常委会第二次法制讲座
全国人大常委会的监督工作（摘要）
全国人大常委会副秘书长刘镇
（2003年6月28日）
监督权，是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权。全国人大常委会的监督，主要有两个方面：一是法律监督，即监督宪法和法律的实施；二是工作监督，即监督国务院和最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“一府两院”）的工作。法律监督的基本形式有两种，一是检查监督法律的实施情况（简称执法检查），二是法规备案审查。工作监督的基本形式是听取和审议“一府两院”的工作报告。
一、关于执法检查
执法检查是全国人大常委会行使监督职权的一项经常性工作，其目的是为了使宪法和法律切实得到贯彻实施，更好地做到“有法必依、执法必严、违法必究”。
早在上个世纪80年代中期，一些省、市人大常委会就率先开展了执法检查。如安徽省人大常委会从1985年起每年组织一次全省范围的执法检查；浙江、江苏等省人大常委会经常听取关于法律、法规执行情况的汇报；湖南、青海等省人大常委会还作出了关于开展执法检查的决定。全国人大常委会在总结各地经验的基础上，于90年代初期开始组织执法检查。1993年9月2日，八届全国人大常委会第三次会议制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称《若干规定》），执法检查有了具体的法律依据。九届全国人大常委会进一步提出了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》（1999年4月23日九届全国人大常委会第十四次委员长会议通过），使常委会的执法检查步入了规范化、制度化的轨道。
（一）主要做法
全国人大常委会的执法检查大体按以下五个步骤进行。
1.制定计划。按照《若干规定》的要求，“全国人大常委会的执法检查计划，由常委会办公厅在每年代表大会会议后一个月内拟定，报委员长会议批准，印发常委会会议”。代表大会一般3月中旬结束，因此，常委会的执法检查计划需提请4月份召开的委员长会议审议批准。
执法检查计划草案是由办公厅和有关专门委员会共同研究提出的。每年年初，办公厅就开始考虑这个问题，注意收集和听取各有关方面包括“一府两院”的意见；各专门委员会在拟定各自的年度工作计划时，也会对常委会的执法检查工作提出建议。在此基础上，办公厅和专门委员会经过反复协商，提出常委会当年的执法检查计划草案（草案包括：执法检查的内容和时间、检查的对象和组织、检查的步骤和要求、检查的新闻报道等）。草案经秘书长办公会议讨论修改后，报委员长会议审批，然后印发4月份召开的常委会会议，并书面通知国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及省、自治区、直辖市人大常委会。
制定执法检查计划的核心问题是选择好检查的法律。主要把握三个环节。一是检查的法律不宜安排过多，要少而精。实践证明，常委会检查的法律每年安排4—5部比较适宜。6月到12月共有4次常委会会议，每次安排审议1个执法检查报告，全年可安排4个。如果计划检查5部法律，其中1部可作跨年度安排。二是检查的法律要选准、选好。三是检查要有侧重点。每部法律都涉及很多方面的内容，选择其中的两三个问题重点检查，效果比较好。
2.组织检查组。执法检查计划经委员长会议批准后，本着精干、效能、便于活动的原则，组织相应的执法检查组。检查组组长一般请副委员长担任，副组长由相关专门委员会主任委员或副主任委员担任，组员从常委会组成人员中确定，也可请相关专门委员会组成人员参加工作。赴地方检查时，检查组可分成若干个小组。每个小组由1—2位常委会委员组成，工作人员从全国人大机关抽调，小组总人数一般不超过7人。在地方时，也可吸收当地的全国人大代表和地方人大常委会的有关负责同志参加。执法检查的具体组织、协调和服务工作，由办公厅和相关专门委员会共同负责。
执法检查组成立后，要认真做好检查前的准备工作，制定出切实可行的执法检查具体方案（包括检查的指导思想、重点内容、日程安排、人员分组等）；检查组成员和工作人员要学习和掌握有关法律、法规和政策，以及必要的专业知识。
3.开展检查。执法检查组首先要听取法律实施主管机关及有关方面的汇报，了解法律实施的基本情况。到了地方之后，通常采取召开座谈会、实地考察、个别走访、随机抽查、问卷调查、开设热线电话等多种方式开展检查，听取各方面的意见，了解和掌握法律实施的情况。鉴于执法检查组只能去少数几个省份，可以委托部分省（区、市）人大常委会对全国人大常委会所检查的法律在当地的实施情况进行检查，并将检查情况书面提供给全国人大常委会执法检查组。
需要说明的是，全国人大常委会执法检查的对象是法律实施主管机关，检查组到地方去调研的主要目的，是从下面进一步了解和掌握法律实施的真实情况和存在的问题，督促“一府两院”改进执法工作，而不是检查地方。当然，通过检查，对地方的执法工作也会起到促进作用。此外，委托部分省（区、市）人大常委会检查法律在当地的实施情况，是请他们帮助全国人大常委会更为全面地了解法律实施的真实情况，不是要他们“自己查自己”。因此，把这种安排称为地方的“自查”是不确切的。
4.撰写报告，提请审议。到地方检查结束后，执法检查组召开全体会议，交流总结实地了解的情况，讨论分析法律实施中存在的问题，与法律实施主管机关的负责同志一道研究提出改进执法工作的措施。在此基础上，撰写执法检查报告，提请常委会会议审议。按照《若干规定》的要求，报告应该包括：对所检查法律实施情况的全面评价，法律实施中存在的问题及原因分析，对改进执法工作的建议，以及法律本身需要修改、补充、解释的建议等内容。
执法检查报告由执法检查组组长或委托副组长向常委会会议汇报，并在分组会议上进行审议。
5.跟踪落实。执法检查报告经常委会会议审议后，由委员长会议委托办公厅将执法检查报告及审议意见以书面形式送交法律实施主管机关。有关机关按照报告提出的要求改进执法工作，并在六个月内将改进的措施和取得的效果向常委会作出书面汇报，由办公厅印发常委会会议。为了促进整改工作的落实，在执法检查报告送交有关机关三个月内由相关专门委员会跟踪听取一次汇报，了解他们改进执法工作的进展情况。
九届以来，办公厅每年年初都将上一年度常委会执法检查的有关材料(包括常委会领导同志的讲话、执法检查计划、执法检查报告、改进执法工作的反馈报告等)汇编成册，发给全体代表。今年是换届，代表们拿到的是九届全国人大常委会五年执法检查情况的汇总资料。
（二）基本情况
常委会领导同志非常重视执法检查工作，常委会委员们也都积极参与。执法检查已经成为常委会组成人员除常委会会议之外集体参与最多的一项工作。例如：
1993年—1997年，八届全国人大常委会共检查了19部法律和有关法律问题的决定的实施情况，先后组织了23次执法检查(对有些法律的检查，不止安排一次)，有12位副委员长28人次、69位常委会委员175人次、42位专门委员会组成人员94人次参加了检查工作。检查的内容涉及工业、农业、环保、教育、科技、产品质量、社会治安等领域。
1998年—2002年，九届全国人大常委会共检查了21部法律和有关法律问题的决定的实施情况，先后组织了22次执法检查(农业法检查了两次)，有12位副委员长25人次、68位常委会委员132人次、54位专门委员会组成人员117人次参加了检查工作。检查的内容涉及农业、环保、教育、科技、基层民主建设、社会治安等领域。
实践表明，全国人大常委会执法检查的作用是明显的，主要表现在四个方面：一是推动了全国范围的法律宣传和普及，增强了广大公民特别是领导干部的法制观念；二是促进了法律实施主管机关依法行政、公正司法，维护了法律的权威和尊严；三是丰富了常委会监督职能的实现形式，提高了监督工作水平；四是促进了法律的修改和完善。这说明常委会的执法检查对我国的民主法制建设起到了积极的推动作用，但也确实不能估计过高，执法检查还存在不少需要改进的地方，如何进一步提高执法检查的水平，特别是如何增强监督的实效，还需要深入研究解决。
（三）进一步改进执法检查工作的思考
吴邦国委员长在十届全国人大一次会议闭幕会上的讲话中指出：“要紧紧围绕增强监督实效这一中心环节，开展对宪法和法律实施的监督，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为，切实维护宪法和法律的权威”。我们理解，改进执法检查工作是全方位的，增强监督实效要体现在执法检查的全过程。我们考虑，是不是可从以下七个方面入手。
1.要在选择检查的法律上下功夫。全国人大及其常委会通过的现行有效的法律和有关法律问题的决定有300多件，而每年只能安排检查4-5部法律或决定的实施情况。因此，选择好检查的法律项目尤为重要。法律选准了，再通过有效的检查，就可以起到典型示范、以点带面的作用。有的委员说，法律选对了，执法检查就成功了一半。这种说法是有道理的。
怎样选择检查的法律呢？主要考虑三个因素，一是重大的，二是人民群众反映强烈的，三是覆盖面较广的。例如，今年的执法检查计划中，列入了农村土地承包法。大家知道，中央非常重视农村土地承包问题。胡锦涛总书记在今年1月份召开的中央农村工作会议上的讲话中指出，“土地直接关系农民的权益、农业的发展和农村的稳定，我们一定要给农民一个‘定心丸’。”“要尊重农户的市场主体地位，落实土地政策和土地承包法，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。据国家统计局提供的数据，我国现有2.4亿农户、9.3亿农民，土地是他们的基本生产资料和基本生活保障。开展农村土地承包法的执法检查，对于解决“三农”问题具有积极作用，也会受到广大农民的欢迎。又如未成年人保护问题，我国现有18岁以下的未成年人3.6亿。从国家来说，他们是祖国的未来；从家庭来说，他们多为独生子女，是家庭的重点保护对象。如何保障他们健康、安全成长，既是国家的大事，也是广大人民群众极为关心的问题。因此今年结合预防未成年人犯罪法，安排检查未成年人保护法的实施情况。我们相信，如果组织得当，会取得好的效果。
对于一些重要的、基本的法律，还可以连续、反复检查。例如，农业法是农业方面的基本法律，1993年开始实施。考虑到农业问题始终是关系国计民生的重大问题，八届全国人大常委会于1994年至1997年连续四年检查了农业法的实施情况。1997年3月，布赫同志还代表常委会向八届全国人大五次会议作了农业法执法检查报告，大会通过了这个报告并作出了决议。1998年、2000年，九届全国人大常委会又两次组织了对农业法实施情况的检查。八、九两届常委会的六次执法检查，不仅促进了农业法的实施，也为该法的修改准备了条件。2002年12月，九届全国人大常委会第三十一次会议适时对农业法进行了修订。
2.关键在于了解真实情况。了解和掌握法律实施的真实情况，是搞好执法检查、增强监督实效的前提。如何了解和掌握真实情况？最根本的是要坚持深入基层、深入群众、深入实际。这里有个如何真正做到轻车简从的问题。现在，检查组的同志到地方后，陪同人员仍嫌过多，而且层层陪同，越到下面人越多，动辄十几人，多者几十人，很难开展调研工作，更谈不上掌握第一手材料，了解真实情况了。这个问题应该下决心解决。从实际需要看，地方上只需安排少量必要人员帮助检查组做些事务性工作就可以了。此外，检查的方法也要切实可行。实践证明，以往采用过的听取汇报、召开座谈会、实地考察、个别走访、随机抽查以及问卷调查、开设热线电话等方式是行之有效的，要进一步总结这方面的经验，使之更加规范和完善。检查过程中，既要认真听取有关执法部门的汇报，更要注意听取各级人大常委会、各级人大代表和基层群众的意见。在选择检查对象时，好的单位、问题较多的单位都要考虑，这样有助于较为全面地了解情况。要继续坚持常委会执法检查组的检查与委托地方人大常委会的检查相结合，这样可以扩大了解法律实施情况的范围，同时也可以了解和借鉴地方人大常委会执法检查好的经验和做法。
3.对执法检查中发现的典型违法案件要高度重视，并督促解决。按照《若干规定》的要求，“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”，常委会可以把执法检查中发现的典型违法案件的有关材料转交法律实施主管机关，督促其依法处理。例如，2000年九届全国人大常委会刑事诉讼法执法检查组在检查中发现了一些违法案件，其中涉及超期羁押、刑讯逼供和保障律师履行职务不力等十起典型案件。根据检查组执法检查报告的建议，常委会将这些案件的单行材料随同执法检查报告转交法律实施主管机关，要求认真处理。有关机关非常重视，抓紧办理；举一反三，改进工作，并将这十起案件的处理情况及时向常委会送交了书面报告。这是常委会首次根据执法检查情况对典型违法案件提出查处意见，并实施监督，为常委会运用法律监督手段推进执法工作进行了有益的尝试，收到了较好的效果。
4.要注意与法律的修改相衔接。执法检查的一项重要任务是，了解各方面对法律本身的评价，并提出修改的意见和建议。随着立法工作的深入开展，法律的修改与完善的任务将越来越重。例如，九届全国人大常委会通过的法律共76件，其中修改的法律就有41件，占54％。执法检查的过程也是考虑修改和完善法律的调研过程。因此在执法检查中，要注意收集各方面对法律本身的修改意见，在执法检查报告中提出相应的建议，把执法检查与立法工作有机结合起来。
5.要切实提高执法检查报告的质量。执法检查报告是执法检查成果的集中体现，也是法律实施主管机关赖以改进执法工作的主要依据。从这些年的执法检查报告看，大多数写得比较好，有条件的还辅之生动形象的音像资料。但也有一些报告与《若干规定》的要求有距离。有的像一般的工作总结，缺乏执法检查特色；有的对法律实施中存在的问题及其原因缺乏深入分析，改进执法工作的建议比较空泛，缺乏指导性和可操作性。执法检查报告应该按照《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》的要求，围绕法律实施这一主线来撰写，使报告具有人大工作的特色。提出的改进执法工作的意见和建议要有针对性，做到有的放矢，言之有物，便于操作。
6.重视审议环节，加强跟踪监督。常委会会议审议执法检查报告，是一个集思广益的过程。常委会会议的审议意见，实际上是对执法检查报告的完善和补充，对于法律实施主管机关改进执法工作具有同样重要的作用。因此一定要重视审议这个环节，下功夫提高审议质量。
执法检查报告和审议意见送交法律实施主管机关之后，要注意跟踪监督，狠抓落实。抓住这个环节，执法检查工作才算做到了有始有终。现在，法律实施主管机关一般能按照《若干规定》要求的时间，向常委会提交改进执法工作情况的书面报告，并由办公厅印发常委会会议，问题是反馈的报告是否符合执法检查报告提出的要求，并没有作出评估。今后可否考虑增加一个程序，即法律实施主管机关改进执法工作的书面报告送达后，先请原执法检查组或相关专门委员会进行研究，提出评估性意见，然后再印发常委会会议。
7.加大新闻宣传报道的力度，充分发挥舆论监督的作用。前面提到，常委会每年安排检查的法律只有几部，调研的地点也局限于少数省份。如何让广大人民群众了解执法检查的情况，关注执法检查的进程和效果，主要靠新闻媒介的宣传报道。自1994年起，常委会每年的执法检查均设立新闻报道组。从法律实施主管机关的汇报会、执法检查组深入基层开展工作、检查情况的反馈会，到常委会会议审议执法检查报告，新闻媒介都作了积极的报道。需要改进的是，对于检查中发现的问题，特别是一些典型违法事例的报道还应该加强。《若干规定》第十一条规定，“全国人大常委会办公厅可就执法检查举行新闻发布会。对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公之于众”。今后可适时作出安排。这对于督促有关部门严格执法，及时纠正违法行为，增强全社会的法律意识，将会起到很好的推动作用。
