——新中国50年系列分析报告之十八
新中国成立以来，经过全国人民半个世纪的努力，中国的社会经济发生了翻天覆地的变化。随着社会经济的迅速发展，劳动就业也取得了辉煌的成就。突出表现在如下三个方面：就业规模不断扩大，就业结构逐渐优化，适应社会主义市场经济的就业管理体制正在形成。
从业人员显著增加 就业规模不断扩大
刚解放时，全国城镇劳动力处在普遍失业的状态。城镇从业人员只有1533万人，而城镇失业者达474.2万人，失业率高达23.6%。为了迅速扭转这种局面，政府一方面积极发展经济，同时采取多种措施解决城镇的就业问题：一是防止产生新的失业。通过采取对原政府公教人员和官僚资本主义企业的雇员实行“包下来”的政策，给他们以工作和生活出路。同时，对有利于国计民生的私营工商业，实行“公私兼顾，劳资两利”的政策给予扶持，防止这些企业因倒闭而造成工人失业；二是采取“以工代赈”、“生产自救”等措施对原有的失业人员实行救济以解决他们的生活，同时对部分失业人员进行转业训练为重新就业创造条件；三是随着国民经济的逐步恢复，采取社会招收、统一介绍就业、统一介绍与自行就业相结合等多种方式扩大就业。经过几年的努力，逐步解决了旧中国遗留下来的城镇就业问题。到1952年城镇从业人员迅速增加到2486万人，城镇失业人员减少到376.6万人，城镇失业率下降到13.2%。随着第一个五年计划的实施，国家开始了大规模的经济建设，从而带动了就业规模的迅速增加和就业状况的进一步好转。到“一五”结束的1957年，全国从业人员达到23771万人，比1949年增加了5689万人，增长31.5%，比1952年也增加了3042万人，增长14.7%。城镇就业增长更快，1957年末，城镇从业人员达到3205万人，比1949年增长一倍以上，城镇失业率也进一步下降到6%以下。
但从1958年起直到改革开放前，由于“左”的思想的影响，我国的经济工作出现了一些失误，在劳动就业方面也走了一段弯路。导致全国从业人员特别是城镇从业人员增长趋缓，“文革”期间大量城镇知识青年下乡后的集中返城又形成了大量的失业人员，使城镇就业形势趋于紧张。
以1978年12月召开的党的十一届三中全会为标志，我国进入了改革开放的新时期。改革开放二十年来，政府始终抓住发展经济这条主线，针对不同时期就业工作的难点和特点，采取多种措施创造就业岗位，扩大就业。一是结合调整所有制结构，大力发展集体经济和私营个体经济，吸纳了大量劳动力就业；二是结合产业结构调整，大力发展第三产业扩大就业；三是坚持市场化的改革方向，通过市场力量配置劳动力资源，劳动力市场已成为劳动力实现就业的主要渠道。各项制度改革尤其是就业管理体制的改革和经济的快速发展，促进了我国就业规模的不断扩大。1998年全国从业人员已达 69957万人，与改革开放前的40152万人相比，增长了74.2%；城镇就业增长更快，1998年全国城镇从业人员达到 20678万人，比1978年增长了117.3%。改革开放以来的二十年是新中国成立以来我国就业人数增长最快的时期。
新中国成立50年来，我国政府在大力发展经济的同时，始终对就业工作给予高度重视，促进了我国就业规模的迅速扩大。五十年来，全国从业人员增长了 2.9倍，平均每年增长2.7%。城镇就业人数更是增长了12.5倍，平均每年增长5.3%。这对于我国这样一个人口众多，经济尚不发达的国家来说，应该说是很了不的成就。
结构调整效果显著 就业结构不断优化
旧中国，不仅就业规模小，就业结构也很不合理。随着社会经济的飞速发展和就业规模的不断扩大，就业结构也明显改善。主要表现在如下几个方面：
一、城镇就业比例迅速上升，城乡结构发生变化。解放初期，我国基本上处在农业社会，城镇就业比例很低。1949年，全国城镇从业人员只有1533万人，仅占全国从业人员的8.5%，绝大部分劳动者在乡村就业。解放后，随着经济的逐步恢复，特别是工业化进程的加快，在城镇大量失业人员的就业问题逐步得到解决的同时，也吸引了大量的农村劳动力进入城镇就业。到1962年末，城镇从业人员已达4537万人，占全部从业人员的比例上升到17.5% 其后由于“左”的思想的影响，城镇就业出现了暂时困难，大量城镇劳动力回流到农村，城镇就业比例到1970年也只上升到 18.3%。改革开放以后，随着经济的快速发展，这一进程又有所加快，1998年我国城镇从业人员占全国从业人员的比例已达到了30%。
二、二、三产业迅速发展，产业结构变化显著。新中国成立以前，我国以工业为代表的第二产业十分落后，第三产业在国民经济中的比例更是低得可怜。1952年全国从业人员的 83.5%从事第一产业，第二产业的从业人员只占全部从业人员的7.4%，第三产业的就业比例也只占9.1%。解放后，政府下大力气发展工业，迅速建立了完整的工业体系，促进了二、三产业从业人员的迅速增加，到1978年末，第二产业的就业比例上升到 17.3%，第三产业的就业比例达到了12.2% 。改革开放以后，我国经济发展和结构调整进一步加快，针对过去产业结构偏向重工业的情况，国家结合产业结构调整先后将发展重点转向与人民生活密切相关的农业、轻工业、商业、饮食业、服务业、修理业以及制约国民经济发展的交通运输、邮电通讯、金融保险业等基础设施和第三产业。又经过20年的努力，我国的产业结构发生了很大变化，结束了长期困扰我国的商品短缺局面，人民生活迅速改善，严重制约经济发展的基础设施“瓶颈”也逐渐得到缓解，产业结构逐步趋向合理。随着经济结构和产业结构的调整，从业人员的就业结构发生了相应变化。1998年，我国全部从业人员中，从事第一产业的有34838万人，占49.8％；从事第二产业的有16440万人，占23.5％；从事第三产业的有18679万人，占26.7％。与1952年相比，第一产业下降了33.7 个百分点，第二、三产业分别上升16.1和17.6个百分点。
三、多种经济成份共同发展，非公有制经济的就业比例迅速上升。解放初期，我国个体私营经济在国民经济中还占有相当的比重。以城镇为例，1949年城镇个体劳动者约占城镇全部从业人员的一半，到1952年也还占30% 以上。此 后，由于过分强调公有制，把个体私营经济看作“资本主义的尾巴”而限制其发展，导致了个体私营经济的全面萎缩，到1978年在全国40152 万从业人员中仅城镇还有个体从业人员15万人，其余都在国有和集体单位中就业，个体从业人员占全部从业人员的比例不到0.04%。改革开放以后，随着国家以公有制为主体多种经济并存的经济制度的确立和“三结合”就业方针的实施，我国的经济和就业体制都发生了巨大的变革，人们的就业观念也发生了根本性的变化，长期形成的“重全民，轻集体，鄙视个体”的择业观逐渐淡薄，而代之以根据工资收入的高低和能否发挥个人才能为择业的标准。很多人离开国有和集体单位，进入混合经济单位及私营个体经济单位就业，使得非公有制经济单位从业人数迅速增长。到1998年末，全国股份制经济单位从业人员从无到有，已发展到410万人；外商及港、澳、台投资经济单位从业人员达587万人；私营个体经济从业人员达7824万人。由于非公有制经济的不断发展，其占全部从业人员的比例逐年增加。这种变化在城镇从业人员中更为明显。
我国非公有制经济迅速崛起，在国民经济总量中所占的份额也不断提高，不仅对我国经济发展发挥着越来越大的作用，而且在创造就业岗位、吸纳失业人员、促进社会稳定方面也发挥着重要的作用。
四、从业人员素质普遍提高，高素质人才比例上升。解放前，我国的文化教育十分落后，劳动者普遍处在文盲半文盲状态，接受过高等教育的人更是凤毛麟角。解放后，政府十分重视教育，我国的教育事业取得了很大的成就，使得我国劳动力的整体素质有了质的飞跃。在努力发展学校正规教育的同时，通过举办“扫盲班”、“夜校”等多种形式，使劳动者的文化素质很快得到了提高。改革开放以后，我国的教育事业进一步发展，加之市场竞争就业机制的逐步形成，劳动者为了增强自己在劳动力市场上的竞争力，更加注重自身素质的提高，从而促进了我国从业人员整体素质的提高。1998年，我国从业人员平均受教育年限已达 7.5年，比1982年的5.8年提高了1.7年。在全部从业人员中，大专及以上文化程度的有2448万人，比1982年增长了 4.4倍；高中文化程度的有8325万人，增长了51.4%；初中文化程度的有27213万人，增长了1 倍；小学文化程度的有23925万人,增长了33.4%；文盲及半文盲8045万人，减少了45.3%。高素质人才占从业人员的比例上升明显，其中大专及以上所占比例上升较多，文盲半文盲所占比例大幅下降。
从业人员整体素质的提高，极大地促进了我国经济特别是新兴产业的发展，并为未来的发展奠定了基础。
就业管理体制发生了根本变革
新中国成立初期，我国为了解决旧中国遗留下来的大量城镇失业人员的就业问题，曾经实行过“政府帮助就业和劳动者自谋职业相结合”的多渠道就业方针，对于迅速解决当时的就业问题发挥过非常重要的作用。但随着经济政策的改变，这一行之有效的就业方针也逐渐为“统包统配”的就业政策所取代，并一直延续到改革开放前。党的十一届三中全会以后，在积极推进经济体制改革的同时，也开始了对僵化的就业体制的改革和新的就业体制的创新。
一、抛弃僵化的“统包统配”政策，提出了“三结合”的就业方针。
改革开放以前，我国长期实行的是“统包统配”的就业政策，即所有新增劳动力的就业由国家统一包下来，所有新增劳动力的工作由国家统一调配。这种就业管理模式对于解决我国的就业问题，曾发挥过重要的作用。但随着社会经济情况的不断变化，这种就业管理体制的弊端也不断显露出来。突出表现在：一是不管生产和工作是否需要，一律接收，造成许多单位人浮于事；二是职工不能根据自己的专长选择合适的工作，单位也不能根据工作的需要选择适当的人员，造成人才浪费；三是养成了劳动者就业靠国家的习惯思维。
由于就业体制的僵化，再加上“文革”的影响，我国城镇积累了大量的城镇失业人员，到七十年代末已达到了比较严重的程度。据统计，1979年城镇仅在劳动部门登记的失业人员就有568万人，城镇失业率达到了5.4％。针对当时的就业形势，1980年8月党中央在北京召开了全国劳动工作会议,并提出了解决就业问题的根本途径，这就是：在全国统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针，即“三结合”的就业方针。1981年10月，中央又作出了《关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干规定》，进一步明确了多渠道解决就业问题的政策。“三结合”的就业方针，实质上就是党的十一届三中全会提出的多种经济形式并存的经济政策在就业工作上的具体体现。这一就业方针的提出，是我国就业理论和就业政策的重大突破，标志着我国开始了对就业管理体制的改革。
就业管理体制的改革及各项政策的落实，对于解决我国城镇的就业问题起到了积极的作用。据统计，1979至1981这三年，全国共新增城镇就业人员2600多万人，平均每月有70多万人实现就业。到1982年，全国多数地区基本解决了1980年以前积累下来的包括返城知识青年在内的城镇失业问题。此后又经过几年的努力,到1984年,我国城镇就业问题进一步缓解，城镇失业率下降到了1.9%。
二、改革企业用工制度，普遍实行劳动合同制。
我国单位用工普遍实行的是与“统包统配”政策相适应的固定工制度。其最大的弊端是阻碍了劳动力的流动，不利于资源的最有效配置，同时也塑造了职工的“铁饭碗”意识，不利于劳动者生产积极性的提高。针对固定工制度的弊病，我国提出了实行劳动合同制的设想，并于八十年代初期开始付诸实施。劳动合同制的实施，标志着我国就业管理体制的改革已由宏观层面进入微观层面。
我国劳动合同制的建立是由点到面逐步展开的，1980年首先在上海市进行试点，共招收合同制工人3000多名。1982年末，合同制的试点又从上海市扩大到北京、广西、广东、河南、湖北、安徽、甘肃等省、市、自治区的部分地区，合同制工人达到16万人。1982年2 月劳动人事部下发了《关于积极试行劳动合同制的通知》，要求已试行的地区和单位加快改革的步伐，并希望没有试行的地区逐步推广。到1983年末，全国所有省、市、自治区都试行了劳动合同制，合同制工人达到了65万人。1986年10月，国务院在总结各地试点经验的基础上
，制定了更为完善的实行劳动合同制的规定，进一步推动全国的劳动合同制改革工作，使合同制职工迅速增加。应该指出，我国劳动合同制的改革首先是在新招收的工人中试行的，而原有的工人和统一分配工作的大中专毕业生和退伍军人仍实行固定工制度，两种用工制度并存了一段时间。为了消除两种用工制度并存产生的新的矛盾，把劳动合同制的改革引向深入，1992年，劳动部发出了《关于扩大试行全员劳动合同制的通知》，又开始了在全国范围内的全员劳动合同制的试点工作。经过几年的努力，全员劳动合同制已基本在全国范围内建立起来。到1997年末，全国劳动合同制职工已达7708.3万人，占全国职工总数的52.6%。其中，企业合同制职工已达5094.5万人，占企业职工总数的71.4%。
如果说“三结合”就业方针的提出，是对僵化的就业管理体制宏观层次上的改革的话，那么，劳动合同制的建立则从根本上动摇了原体制的微观基础。经过十几年对就业管理体制的改革，开始出现了劳动力多渠道就业，企业能招能辞，职工能进能出的新局面。
三、促进劳动力市场建设，创造新的就业管理体制。
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中第一次明确提出要建立社会主义市场经济体制及培育和发展劳动力市场。以此为标志，我国就业管理体制改革已从对旧体制的改造进入到了新制度创新阶段。几年来，为了培育和发展我国的劳动力市场体系，先后制定和颁布了《中华人民共和国劳动法》及其一系列的相关配套法规。《劳动法》及其配套法规的制定与实行，明确了劳动关系和各个主体的法律地位，在国家法律上保证了企业自主用工、个人自主择业的权利，使劳动力市场建设走上了法制化的轨道；改革了社会劳动保险体制，初步建立了统一的、涵盖全部城镇劳动者的失业、养老、医疗保险制度，逐步消除了不同地区、不同行业、不同单位间在劳动保险制度方面的差别，使劳动力流动的范围更加广泛；配合现代企业制度的建立，进一步落实企业用工自主权，企业在《劳动法》的规范下，可以根据自身生产经营需要，随时到市场招收自己所需的各类人员或辞退不需要的劳动者；继续改革企业用工制度，全面推行全员劳动合同制，打破了单位内部不同劳动者之间的身份差别，赋予所有劳动者以平等的权利。同时，也明确了劳动力供需双方的关系，促进了劳动力的自由流动。到1998年末，作为我国市场体系重要组成部分的劳动力市场建设取得了明显进展，新的就业管理体制正在逐步形成。主要表现在如下方面：
——市场机制已成为配置劳动力资源的主要力量。过去人们主要是依靠政府安置实现就业，但随着新的就业管理体制的建立，这种情况已经发生了根本性的改变。现在不仅是新成长的劳动力主要通过市场实现就业，就是国家仍负责安置的退伍军人也越来越多地通过市场找到了适合于自己的就业岗位。除极少数退伍军人和大中专毕业生需要政府安置外，政府在“安排工作”方面的作用日益减弱，而代之以制定政策和提供服务。
——职业介绍机构发展迅速，并在配置社会劳动力方面发挥着重要作用。从80年代初期开始，为适应双向选择和劳动力流动的需要，各地相继建立了一些职业介绍机构。自十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体系以后，作为劳动力市场体系重要组成部分的职业介绍机构的建设也取得了长足的进展，到1998年末,我国已有各级职业介绍机构3.5万多家，其中既有政府劳动部门兴办的，也有企事业单位兴办的，还有私营的。各级职业介绍机构数量众多，分布广泛，为用人单位选择所需的劳动者以及劳动者选择适合于自己的就业岗位创造了条件。每年各级职业介绍机构介绍的就业人次近1000万，组织各类就业培训的人次也超过了400万。
——劳动力的流动范围明显加大，劳动力市场渐趋统一。双向选择的竞争就业机制在劳动力配置方面的作用日益增强。一方面，企业为增强自身的市场竞争能力越来越注意择优录用和节约使用劳动力；另一方面，劳动者为获得就业岗位或更高收入而进行的流动，不再局限在一个地区、一个行业的小范围，而是打破了城乡、地区、所有制界限。目前，劳动力跨城乡、跨地区、跨行业、跨职业的流动越来越普遍。目前在城镇就业和寻找工作的农村劳动力超过5000万人。此外，城镇人员到乡镇企业就业的也已超过1000万人。我国劳动力的流动正从农村向城镇的单向流动演变成城镇与农村间的双向流动，在中、西部劳动力向东部经济发达地区流动的同时，东部劳动力也有向中、西部流动的趋势，从而加快了中、西部的经济和社会发展。
坚持市场取向 继续深化改革
新中国成立五十年来，我国的就业工作取得了令人瞩目的巨大成就，新的以市场化为基本特征的就业管理体制建设也取得了重大的进展。在就业管理体制改革的初期，我们废除了“统包统配”的就业模式，鼓励新增劳动力自主择业，使得这部分人的流动性大大增强，通过市场机制解决新增劳动力的就业问题也取得了比较明显的成效。近年来，国家又开始着手解决企业富余人员问题，通过减少冗员以提高企业效率。鉴于在“减员增效”过程中出现的下岗人员以及城镇失业人员普遍存在着基本生活、养老、医疗等方面缺乏保障的问题。加快社会保障制度改革，建立统一的、覆盖全社会的社会保障新体制已成为进一步规范和发展劳动力市场的当务之急。为此，国家加快了社会保障制度改革的步伐。首先，在原劳动部的基础上组建了劳动和社会保障部，使原来分散在不同部门的社会保障管理职能集中起来，实现了社会保障行政事务的统一管理，为理顺全国的社会保障体制奠定了基础；其次，在养老保险方面将11个行业养老保险统筹移交地方统一管理，企业职工基本养老保险制度初步实现了全国统一。到1998年末，全国已有8475.8万名企业职工参加了基本养老保险社会统筹；第三，在失业保险方面也取得了积极进展。1998年，参加失业保险的人数已达7927.9万人；第四，医疗保险方面，在前几年试点的基础上，1998年国务院召开了城镇职工基本医疗保险制度改革工作会议，随后又发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，推动医疗保险制度改革从试点走向全面实施的新阶段。此外，在工伤保险和生育保险方面的改革也取得了明显的进展。所有这些，为市场化的改革提供了稳定的保证。相信随着社会保障制度改革的不断完善，劳动力对“单位”的依赖性会逐渐消除，劳动力的流动范围会更广阔，市场也最终会成为配置劳动力的基础力量。因此，继续深化改革，加快劳动力市场建设仍是今后相当长一段时间必须坚持的基本政策。
