2008.07:地震灾害与地震保险

来源:中国信息报社发布时间:2008-08-20 13:28

地震灾害与地震保险

 

  汶川大地震发生后,我国政府救灾的快速反应与民间爆发出来的捐献热潮都实实在在地赢得了世界的称赞。然而,与今年春节期间发生在南方的冰雪灾害一样,本来应当在灾后补偿中发挥主力作用的保险业却似乎很让人失望。这其实不能完全责怪保险公司,因为保险是市场行为,而地震等巨型灾害的保险在全世界都不是保险公司轻易能够承保的。因此,针对地震灾害研究具有针对性的地震保险机制,并通过这种机制来发挥保险业的巨大补偿功能,显然具有必要性、重要性和紧迫性。

 

  地震灾害是损害后果异常严重的巨型灾害

 

  地震是人类的主要自然灾害之一。本世纪以来世界各国发生严重后果的地震有:2001126日印度7.9级地震,该地震夺走了2万多人的生命,15万人受伤,30万人无家可归,受灾总人口达1698万人,逾45亿美元的财产瞬间化为乌有,作为印度最富庶地区之一的古吉拉特邦经济顷刻间倒退了20年;2002325日阿富汗5.8级地震,至少造成1800人死亡,4000多人受伤,上万人无家可归;2003521日阿尔及地亚6.8级地震造成2300人死亡,1万余人受伤,其中9名中国员工遇难;20031226日伊朗巴姆6.5级地震,造成31884人死亡,1.8万人受伤,遇难者中包括1万名儿童,7.5万人无家可归;20041226日印度尼西亚发生8.9级地震后引发海啸,波及20多个国家,导致20多万人死亡,印尼政府曾一度陷入瘫痪;2005108日,巴基斯坦发生7.6级大地震,造成7.9万多人死亡,数百万人无家可归,直接经济损失高达50多亿美元。

 

  在中国,1900年以来,死于地震的人数达55万之多,占全球地震死亡人数的53%1949年至2002年,100多次破坏性地震袭击了22个省市,造成27万余人丧生,占全国各类灾害死亡人数的54%,地震成灾面积达30多万平方公里,房屋倒塌达700万间。这期间,1976年唐山地震最为惨重,共造成242419人死亡,164581万人重伤,轻伤36万人,倒塌民房530万间,直接经济损失达98亿元。

 

  2008512日,我国四川汶川发生了8.0级强烈地震。据民政部统计,截止到6312时,已造成69107人死亡,373577人受伤,失踪18230人,累计受灾人数4569.3万人。

 

  可见,地震灾害的破坏力惊人,后果惨烈,而要恢复灾区的正常生活与生产活动,绝非易事。因此,建立合理的地震灾害补偿机制异常重要。

 

  我国地震灾害损失的补偿模式

 

  综观世界各国的发展实践,对地震损失补偿主要有政府补偿、商业保险补偿、社会捐赠及自我补偿4种模式。目前,我国对于地震灾害造成损失的补偿主要采取由国家财政支出的中央政府主导模式,辅之以民间捐赠、国际捐赠和救援等慈善活动方式。

 

  例如,1976年唐山地震,由于政府采用拒绝外援的政策,地震灾害损失几乎完全依靠中国政府的力量与部队的支持。当年政府拨付的紧急救灾款及重建费计32亿元左右,抗震救援部队达10万多人,全国各地无偿援助2.4亿多元救灾物资、民众捐款3.4万多元及1万公斤粮票。因商业保险自1959年停办后到1979年才恢复经营,结果,唐山地震中商业保险补偿为零。

 

  四川汶川大地震,据民政部统计,截止到6312时,各级政府共投入抗震救灾资金230.74亿元,共接受国内外社会各界捐赠款物总计423.64亿元;同时,中央财政今年先安排700亿元,建立灾后恢复重建基金,明后年将继续作相应安排。至于商业保险补偿,据全球第二大再保险公司慕尼黑再保称,汶川大地震导致保险公司的总理赔额预计在33亿-108亿元之间,但相比汶川大地震可能导致的数以千亿元计的直接经济损失,保险公司的赔偿占整个损失将不到3%

 

  值得指出的是,政府补偿虽然体现了政府灾后补偿的职责与义务,但其存在如下三个方面的缺陷:一是地震年度间的不平衡发生与政府财政的年度预算平衡存在着难以调和的矛盾;二是国家财力的有限性决定了政府很难满足日益增长的地震灾害损失补偿需求;三是政府财政充当惟一的经费后盾,地震灾害损失补偿风险客观上无法分散。因此,在任何社会或时代,政府补偿虽然都是必要的且是重要的灾害损失补偿途径,但在当代社会,政府补偿又不能成为地震损失补偿的惟一途径,而是需要正视其不足,多利用其他灾害补偿途径。社会捐赠因是社会各界出于人道主义自愿对灾区或受灾成员给予无偿的款物帮助,一般而言,只有在大灾发生时,力度才较大,一般年份,社会捐助是非常有限的,也是非常分散的。汶川大地震的400多亿元的社会捐赠可以说是完全超乎寻常的。

 

  与政府补偿相比,商业保险具有如下优势:一是可以集中全社会的力量对灾害损失进行补偿,其补偿实力较政府补偿实力要强大得多;二是可以适应灾害的不平衡发生规律,具有自我调节、自我平衡的功能;三是可以将灾害损失的风险在全国乃至世界范围内分散,即将灾害损失分摊到尽可能大的范围。此外,由于商业保险的补偿程度取决于投保者向保险公司投保金额的高低,在保险意识逐渐加强且经济实力逐渐加大的今天,投保者所投保的金额也会逐渐提高甚至会趋向于足额投保,从这个意义上讲,其灾害补偿的力度也就会随之加大。因此,许多发达国家对地震灾害损失的补偿均以商业保险补偿为主体进行,许多发展中国家也随着商业保险的迅速发展,正在朝着这一方向发展。

 

  地震保险应该成为化解地震损失后果的主要方式

 

  从理论上讲,国家、社会、企业、个人均不可能事先积累与地震所致损失相应的财富,并专门用于对地震灾害损失的补偿,因为充分的积累在客观上会造成现有资源的闲置,影响生产发展的效率;以现实而言,由于国家财力有限,社会化的灾害补偿机制尚待建立与完善,更是造成了地震损失补偿的不足,一旦地震巨灾发生,往往需要经过若干年才能恢复过来,造成了灾害损失恢复周期长的后果。值得指出的是,尽管目前各种补偿还不能弥补地震巨灾所带来的全部损失,但要看到,保险补偿有比政府补偿及其他补偿方式具有社会化程度高、经济效率高、补偿程度高等更多的优势。因此,不仅发达国家继续高度重视保险补偿方式,许多发展中国家也日益重视保险补偿方式。

 

  例如,新西兰是世界上第一个将地震险作为主险种列入法定保险的国家,其地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一,其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系,走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。一旦地震巨灾发生,新西兰地震委员会负责法定保险的损失赔偿,保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿,而保险协会将启动应急计划。再如,日本是世界上著名的地震多发国,1964年发生新潟大地震后,日本政府于1966年出台《地震保险法》并建立地震再保险株式会社,一旦发生大地震,日本国民不仅能通过国家救济得到最低补偿,而且还可以通过保险手段得到进一步充分的经济补偿。例如1995年的阪神地震,保险补偿达790亿日元。除了新西兰和日本,美国、英国、德国、法国、挪威、土耳其等许多国家以及我国的台湾地区均建立有地震保险制度,地震保险赔付资金成为这些国家和地区灾后经济复苏的强大动力。

 

  在我国,1951年保险业刚刚建立之初,地震损失责任是作为一般风险在普通财产保险责任范围内予以承保的。但由于1959年保险业的停办,1976年的唐山地震便出现了保险零赔付的现象。1979年恢复国内保险业务后,地震损失风险被列入基本保险责任范围重新予以承保。1990年、1992年国务院先后通过文件的方式提倡开展地震保险。然而,承保人因地震风险巨大且难以预测,对其根本没有给予应有的重视。在保险消费者的保险意识淡薄的情况下,地震保险基本上没有发挥其损失补偿作用。如1990-1998年,我国的地震直接经济损失在100多亿元以上,但保险补偿不到2%。值得一提的是,199671日起,根据中国人民银行文件,地震风险列入了各保险公司财产保险的除外责任范围。2000128日,保监会根据一些保险公司以附加险的方式恢复承保地震保险而下发了《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》,其目的当然是想避免保险公司的财务风险。但一些实力比较强的保险公司仍将地震风险继续纳入了财产保险附加险的责任范围。由于对经营地震附加保险无法监管,200110月保监会下发了《企业财产保险扩展地震责任指导原则》,原则上允许保险公司将地震风险作为附加险予以承保。事实上,尽管有一些保险公司将地震风险以附加险的方式给予承保,但与世界各国相比,我国的地震保险目前基本上还是保险业中的一个空白点。根据保监会提供的数据显示,2000年以来,中国保险业共承保的地震保险金额仅仅为6.5万亿元。

 

  我国是发展中国家,地震巨灾造成的损失必然会影响到我国的财政收支平衡。如唐山地震当年的财政赤字达29.62亿元,今年的汶川大地震将极大地打破我国财政收支预算。财政收支平衡被打乱,国民经济建设计划就会受到影响。因此,为了保证国民经济在地震巨灾后能够持续健康发展以及全体国民生活的稳定,根据国际经验,尽快建立地震保险制度,将地震保险作为化解我国地震巨灾损失后果的主要方式,是政府应当给予高度重视的问题。

 

  建立地震保险制度的若干建议

 

  在我国建立地震保险制度,应当充分考虑如下几点:

 

  第一,借鉴国际经验,建立符合我国国情的地震保险模式。由于我国的商业保险还处于初级发展阶段,其承保能力要落后欧美国家几十年,对于地震这样的巨灾造成的损失,国内的保险公司与再保险公司均无能力进行承保与分保。因此,笔者认为,我国的地震保险模式目前宜实施由国家主导暨商业化运作的方式。用公式表示即为:地震保险基金+保险费+其他。一方面,政府应该摒弃过去一味的灾后财政救济方式,有计划地将每年的地震救灾款转化为地震保险基金。地震保险基金的预算,可以根据地震发生的概率、损失率及过去几十年国家在发生突发性地震灾害时拨付的救灾款的数额来计算,每年提取并专款专用。另一方面,在建立地震保险基金的基础上,可以特别委托一家或相关保险公司专营地震保险。受托专营地震保险的保险公司,利用已有的人力和技术,通过商业保险的方式向投保人或被保险人收取一定的地震保险费,补充国家拨付的地震保险基金。上述两部分基金,逐年滚存,在闲置年份可以交由专门的投资机构进行投资运用,并通过法律保证其一定比例的投资盈利,盈利收入并入地震保险基金;在地震发生年份,则用来进行地震损失补偿。此外,平常年份如果有社会各界对地震灾害损失进行捐款,则捐款也可以纳入地震保险基金。对于地震保险基金投资机构及经营地震保险业务的保险公司,政府必须依据法律对其实行严格监督管理,以避免财政拨付的地震保险基金流失或保险服务不到位。

 

  第二,目前宜将地震保险在一定区域地进行试承保。地震虽然是我国频发灾种,但并不是每年形成巨灾,往往是几十年一遇,但地震巨灾一旦发生,其损失是毁灭性的。因此,基于经济实力、经营地震保险的技术能力、消费者的地震保险意识等方面的限制,目前不宜将所有震级的地震、所有城乡的地震灾害都纳入保险范围,宜先在一些地区进行试运作,先易后难,待试验地区的地震保险运行成功后,再逐步推广到更大的区域甚至全国。

 

  第三,宜将我国的地震保险作为政策性保险业务来实施。即政府为了实施地震预防、减震抗灾、救灾政策的目的,通过法律强制,运用商业保险的原理并给予地震保险双方当事人相关政策扶持。地震保险作为政策保险安排,主要突出地表现在相关政策对地震保险经营的内容、方式、费率、保险时效乃至承保金额、补偿方式等的统一规范上。例如,对于公共设施,法律规定政府作为投保人;对于地震保险投保的个人给予保费减免等;对于经营地震保险的公司给予税收优惠或财政补贴;等等。

 

  第四,地震保险宜实行强制实施。强制性是建立切实有效的地震巨灾保障体系的基础和保证。如对于地震保险试验区域的单位或个人实行法律强制投保;或凡属于地震保险的保险标的如房屋,无论是单位或个人,均必须将其进行足额投保。

 

  第五,建立科学的地震风险评估体系与风险分散体系。建立地震风险尤其是重大突发性地震灾害的风险评估体系,在提高被保险人地震风险防范能力与最大限度地减轻重大地震损失的同时,保险对象、保险限额、保险费率和保险时期等地震保险项目的确定也有了具体的科学依据。同时,因地震灾害尤其是重大突发性地震灾害发生时,其后果往往是毁灭性的,这必将直接威胁到地震保险人自身的生存与发展,因而需要一个健全的社会化风险分散体系将地震巨大损失在保险同业中或全社会进行分散,以达到地震保险人稳健经营业务的同时,使被保险人损失赔偿风险获得除原保险外的多层级保障。

 

  参考文献:

 

  [1]2001126日,印度遭遇50年来最大地震死亡两万多人.人民网(http//www.people.com.cn/)――历史上的今天.

 

  [2]董志新.阿富汗北部遭遇大地震.京华时报,2002-03-27.

 

  [3]近年来全球地震一览.新华网,2004-12-27.

 

  [4]巴姆地震一周年祭.云南日报,2004-12-27.

 

  [5]管克江等.百姓要求超出政府能力,天灾将各国政府推上火线.环球时报,2008-06-02.

 

  [6]国际抗震救灾借鉴.望(新闻周刊),2008-05-17.

 

  [7]我国强震及地震带分布情况(附图).广州日报,2003-02-25.

 

  [8]许飞琼.灾害统计学.湖南人民出版社,1998,(292-293.

 

  [9]邹其嘉,顾建华.我国地震保险的研究与展望.城市与减灾,20012.

 

  (作者:中国人民大学保险学系  许飞琼)

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