2015.08:中国农村贫困标准问题研究(王萍萍等)

来源:国家统计局统计科学研究所发布时间:2015-08-24 13:36

中国农村贫困标准问题研究

 

王萍萍 徐 鑫 郝彦宏

 

  内容摘要:现行农村贫困标准是否与小康社会相适应,不仅影响到对我国反贫困成果的评估,也直接关系到对全面建成小康社会的认同。经国家统计局测算,目前农村贫困标准已达到小康生活要求的稳定温饱水平,但要真正做到“两不愁”,还需要做好“三保障”以及养老、救助和临时救助等工作,保障基本住房,并尽可能消除个体家庭难以预测的偶发不利因素。在实际工作中,我们应正确使用现行农村贫困标准,按物价水平逐年上调各种扶贫工作标准,使反贫困工作更加完整覆盖贫困人口。

 

  关键词:农村;贫困标准;小康;脱贫

 

  中图分类号:F323.8 文献标识码:A  文章编号:1004-7794201508-0003-06

 

  DOI10.13778/j.cnki.11-3705/c.2015.08.001

 

  一、现行农村贫困标准是否与小康社会相适应

 

  农村脱贫是全面建成小康社会的关键。现行农村贫困标准是否与小康社会相适应,不仅影响到对我国反贫困成果的评估,也直接关系到对全面建成小康社会的认同。有人认为:现有农村贫困标准每年2300元,相当于每天6.3元,只够吃一碗面,不能保障一天三顿饭,更达不到“两不愁”即“不愁吃、不愁穿”的水平,进而发出“按现有标准脱贫能算小康吗?”的质疑。对此,国家统计局根据贫困监测调查结果和相关资料进行分析研究。

 

  (一)现行农村贫困标准确定和更新方法

 

  2011年,经国家统计局测算、各部门共同研究、国务院确定,20112020年的农村贫困标准为“按2010年价格水平每人每年2300元”。

 

  该标准当时同时满足两个假设:一是标准中的食品支出不仅要让人吃饱,而且适当吃好。我国在2010年以前采用的老标准中,食品支出只考虑能否裹腹,不考虑食物质量。而2010年新标准中的食品支出,从营养上讲,不仅可满足维持生存的基本需要,即每人每天2100大卡热量,而且与小康社会相适应,可满足健康生存的基本需要,即除了满足热量需要外,还要满足每人每天60克左右的蛋白质需求。二是恩格尔系数,假设食物支出占贫困标准的比重为60%,以此保障一定数量的非食品支出。

 

  国家统计局每年根据农村贫困人口的生活消费价格指数,对此标准逐年进行物价水平更新。至2014年,该标准达到2800元。在实际测算贫困人口时,对高寒地区农村每年采用1.1倍贫困线。

 

  (二)现行农村贫困标准就是农村居民跨入小康的门槛

 

  “两不愁”符合普通百姓对于小康的基本预期。古人云“久困于穷,冀以小康”。虽然从社会层面上讲,小康可以有较多物质、精神、制度等方面的内涵,但对于普通百姓而言,小康是脱贫后的生活,其基本内涵是指一种能安稳度日比较宽裕的经济状态,“不愁吃、不愁穿”形象地反映了这种状态。

 

  根据实际调查结果,现行农村贫困标准中的食品支出能满足与小康生活相适应的基本营养需求。若仍以恩格尔系数60%的假设计算,2014年,每年2800元的消费支出中,食品支出约为每天4.6元。根据全国住户收支调查数据实证验算,在已有基本住房的情况下,人均生活水平等于每年2800元的贫困标准户的实际恩格尔系数为53.5%,人均每天食品消费支出为4.1元。从当年物价水平看,食品支出大于每天4元,在农村地区大约能每天消费1斤米面、1斤菜、1两肉,可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求,做到“吃饱,适当吃好”。

 

  微观经济学效用理论认为,消费者总体上可理性地在消费的各个方面分配支出,使各项支出同等重要、使未来的生活水平与现在保持基本一致,从而达到效用最大的目的。按此理论,根据贫困标准户的实际食品消费达到健康生存的水平,可推论贫困标准户的穿、住、用、行、教育、医疗等非食品消费也可达到与健康生存的食品消费基本一致的水平,并且在可预期的正常情况下,长期保持比较稳定的消费水平。因此,可以认为现行农村贫困标准达到小康生活要求的稳定温饱水平。

 

  住户调查资料也证明,贫困标准户在食品消费以外的基本生活需求得到较好满足。其中居住在竹草土坯房中的比例为5.6%93.3%的户人均住房面积超过15平方米,96%的户有彩电,95.9%的户有手机或电话,715岁儿童在校率超过99%,青年中受教育程度在初中以上的人口比重为93.9%,参加新农合和医疗保险的人口比重为98.1%

 

  上述理论和推论也用于世界银行向发展中国家推荐的确定本国贫困线的通用方法中。采用世界银行推荐方法,可确定两条贫困线,一条是低贫困线,一条是高贫困线。无论是高贫困线还是低贫困线,其中的食物支出相同,都是以满足基本营养需要确定的,所不同的是确定非食物支出的方法。其中,高贫困线是“吃饱”需要的食物支出,加上“与吃饱同等重要”的非食物支出。不同国家可根据实际情况,对如何“吃饱”提出具体要求。低贫困线是“吃饱”需要的食物支出,加上“宁可挨饿也要换取的”非食物支出,如基本衣着、取暖等支出。一般认为,根据微观经济学效用理论,高贫困线中的食物支出和非食物支出都达到了“吃饱”所代表的生活水平,从长期看,是代表“稳定温饱”的真正贫困线。我国现行贫困标准所代表的实际生活水平符合世界银行所说的高贫困线的要求。而低贫困线中的非食物支出的效用水平,低于食物支出的“吃饱”水平,因而低贫困线是代表“基本温饱”的极端贫困标准。我国在2010年以前采用的农村贫困标准以及世界银行每天1.25美元标准都是不同程度的极端贫困标准。

 

  需要注意的是,一是要真正做到“两不愁”,还需要做好“三保障”以及养老、救助和临时救助等工作,保障基本住房,并尽可能消除个体家庭难以预测的偶发不利因素。二是这里所说“贫困标准是小康的门槛”,是指所有人脱贫是全面建成小康社会的必要条件之一,而不是指平均收支水平达到贫困标准就算实现小康。

 

  (三)使用农村贫困标准要注意适用范围和时间

 

  每人每年2300元是2010年不变价的农村贫困标准。在实际工作中,有人只注意每年2300元这个数值,却忽略与之相关的范围和时间。比如,近一两年,一些省在确定本省反贫困相关工作标准时,一直盯着2300元这条线,按当年价衡量的贫困人口没有被完全覆盖。还有一些省认为本省的农村低保标准已超过2300元,应该没有贫困人口了,为什么统计上还有一些贫困人口呢?除了存在临时性返贫人口这个原因外,低保标准未达到当年价贫困标准是重要原因。再比如,2012年以来,每年有人组织“用6.3元过一天”的贫困体验活动。不少参与人员认为,每天6.3元标准太低,并进而质疑“按这个标准脱贫能算小康吗”?实际上,这种体验活动通常在城镇或在学生中开展,体验者所面对的环境主要是在城镇到食堂、餐馆吃饭、买熟食。由于活动范围和农村贫困标准的适用范围不一致,又未考虑政府实际采用的贫困标准已随物价因素逐年提高,作出的判断不尽客观。因此,实际工作中,在使用2300元贫困标准时需要注意到农村这个特定范围和2010年这个特定时间。

 

  总之,“两不愁、三保障”以及与之对应的现行农村贫困标准是小康的门槛。实现现行标准以下贫困人口全面脱贫符合人民对于全面建成小康社会的基本预期。在实际工作中,我们应正确使用现行农村贫困标准,至少按物价水平逐年上调各种扶贫工作标准,使反贫困工作更加完整覆盖贫困人口。同时,应加强相关宣传,尽量减少社会公众对标准的误解。

 

  二、中国农村贫困标准比国际贫困标准高还是低

 

  中国现行农村贫困标准按2010年价格为每年2300元,即每天6.3元。有人认为只相当于11美元,远远低于世界银行每天1.25美元的极端贫困标准。国家统计局根据贫困监测调查资料和相关情况进行分析研究, 按照世界银行方法换算,我国现行农村贫困标准约等于每天1.6美元,介于两个常用的国际贫困标准即每天1.25美元和2美元之间;与“三保障”共同实施时,现行农村贫困标准实际生活水平相当于“不愁吃、不愁穿”的稳定温饱生活水平。

 

  (一)国际贫困标准现状、由来与调整情况

 

  1.国际贫困标准主要是指每天1.25美元和2美元的标准。

 

  世界银行是国际上研究贫困问题的最重要机构。通常所说的国际贫困标准是指世界银行发布的贫困标准。目前,世界银行主要用每天1.25美元和每天2美元标准衡量发展中国家的贫困状况。其中,前者是衡量联合国千年发展目标实现程度的极端贫困标准。

 

  2.每天1.25美元及2美元标准的由来。

 

  2008年,世界银行根据15个最穷国家(马拉维、马里、埃塞俄比亚、塞拉利昂、尼日尔、乌干达、冈比亚、卢旺达、坦桑尼亚、几内亚比绍、塔吉克斯坦、莫桑比克、乍得、尼泊尔和加纳)的平均国家贫困标准,确定每天1.25美元的标准。同时,世界银行根据其他发展中国家的国家贫困标准的中位数,确定每天2美元的标准。

 

  世界银行曾向各国推荐确定代表“稳定温饱”的高贫困线和代表“基本温饱”的低贫困线的通用方法①。虽然两个国际贫困标准并非直接来自上述通用方法,但与高、低贫困线所代表的生活水平是可比的。因为,15个最穷国家的国内贫困标准大多对应代表“基本温饱和免于饥饿”生活水平的低贫困线,所以,每天1.25美元的标准也是与“基本温饱”对应的极端贫困标准。其他发展中国家的国家贫困标准一般是代表“稳定温饱”的高贫困线,因而每天2美元通常被认为也代表相应的生活水平。

 

  3.国际贫困标准在不同年度有所调整。

 

  国际贫困标准根据物价水平在不同年度之间有所调整。以极端贫困标准为例,1990年为1.01美元,1993年为1.08美元,2005年为1.25美元。据了解的初步情况,世界银行目前正在测算按2011年价格计算的贫困标准,每天1.25美元的极端贫困标准有可能调整到每天1.8美元以上,每天2美元标准有可能调整到每天3美元。

 

  (二)按照世行方法换算,中国现行农村贫困标准约相当于每天1.6美元

 

  国内贫困标准用人民币表示,国际贫困标准用美元表示。要比较两者的高低,应当用适当的比价进行换算,统一计量货币,即将国际标准转换为用人民币表示,或者将国内标准转换为以美元表示。按照世界银行方法,我国现行农村贫困标准相当于每天1.6美元。

 

  目前,世界银行更新以人民币表示的国际贫困标准的方法包括三步:2005PPP指数将美元标准换算成人民币标准,考虑中国城乡差异后、下浮对农村使用的国际贫困标准,用中国分城乡贫困人口生活消费价格指数进行年度更新。

 

  采用上述方法反向换算,无论是2010年的每年2300元,还是2014年的每年2800元,都相当于2005年的每天1.6美元。因此,从数值上看,我国现行贫困标准高于每天1.25美元的极端贫困标准,但低于每天2美元的一般贫困标准。

 

  (三)在“三保障”的前提下,中国农村现行贫困标准的生活水平相当于国际标准每天2美元的“稳定温饱”水平

 

  根据住户调查分户收支数据测算,2014年中国现行农村贫困标准每年2800元,是一条代表“稳定温饱”,即“不愁吃、不愁穿”水平的贫困线。在已有基本住房的情况下,生活在此条线上的家庭,恩格尔系数为53.5%,能为贫困人口提供每天4.1元的食品支出,约可每天消费1斤米面、1斤菜、1两肉等食品。这不仅可满足“吃饱”要求的每天2100大卡热量的需求,而且可使贫困人口“适当吃好”,满足健康生存需要的每天60克左右的蛋白质需要。根据微观经济学效用理论,可推论达到此标准的家庭,其非食品消费水平也与“吃饱、适当吃好”的水平相当,并在可预期的正常情况下,长期维持相应生活水平。

 

  因此,在“三保障”,即保障义务教育、基本医疗和住房的情况下,中国农村现行贫困标准代表了“不愁吃、不愁穿”的稳定温饱生活水平。这与世界银行每天2美元的国际贫困标准所代表的生活水平是基本一致的。

 

  (四)注意事项及相关建议

 

  第一,要注意国内标准与哪条国际标准比。我国现行农村贫困标准高于每天1.25美元的极端贫困线,低于每天2美元的贫困线,但实际生活水平接近于每天2美元的国际贫困标准所代表的“稳定温饱”生活水平。

 

  第二,要注意国内标准和国际标准是否属于相同年份的、用于相同范围。比如基期是否为同一年,比较的贫困人口范围是全国贫困人口还是农村贫困人口等。

 

  第三,直接用市场汇率换算比较是不合适的。由于市场汇率受多种因素影响,变化较快,不能很好反映相关国家之间生活消费价格水平的差异,各国研究人员一般不采用市场汇率进行国际比较。

 

  第四,用PPP指数换算比较也存在一定的局限性。首先,PPP指数更新是不定期的,而且参与国家很多,基础数据来源不一致,结果不可预期,其准确性也常常引起争议。其次,不同轮次的PPP指数可能会跳跃过大,造成换算的贫困标准跳跃过大,从而影响贫困标准比较结果和贫困状况测算结果。比如,世界银行在测算2005年中国农村贫困状况时,原来用1993PPP,将极端贫困标准换算为每年935元,2008年改为用2005PPP换算成每年1362元。目前,世界银行正计划用2011PPP指数再次测算国际贫困标准,这可能会引起中国贫困人口比重和规模数据发生新的变动。

 

  因此,笔者建议在正式场合或正式报告中不使用PPP换算比较中国贫困标准和国际贫困标准的高低;而是基于我国现行农村贫困标准,从正面解读标准所代表的实际生活水平。同时建议有关部门就世界银行目前正在进行的新一轮国际贫困标准研究,做好事先沟通协调以及事后宣传解释。

 

  三、以国际贫困标准衡量中国贫困人口有多少

 

  用国际贫困标准衡量,中国有多少贫困人口?目前说法较多,从1.5亿到2亿、再到2.5亿,差距很大。这使不少人包括我国的外交人员感到困惑。国家统计局对世界银行网站2014年发布的最新数据和相关资料进行整理,以供参考。

 

  (一)以国际贫困标准衡量的中国贫困现状

 

  世界银行最新公布的是中国2011年贫困数据。2011年生活在每天1.25美元的极端贫困标准以下的中国贫困人口规模是8410万人,贫困人口比重是6.3%2011年生活在每天2美元的贫困标准以下的中国贫困人口规模是2.5亿人,贫困人口比重是18.6%。世界银行网站也公布按每天2.5美元、4美元、5美元标准衡量的各国贫困人口数。

 

  (二)以国际贫困标准衡量的中国反贫困成就

 

  以每天1.25美元标准衡量,中国贫困人口比重在1990年为60.7%19902011年下降54.4个百分点;贫困人口规模在1990年为6.89亿,1990-2011年减少6.05亿,减少87.8%,远远超过联合国千年发展目标提出的“极端贫困人口减半”目标。

 

  以每天2美元标准衡量,中国贫困人口比重1990年为85%19902011年下降66.4个百分点,贫困人口规模1990年为9.64亿,19902011年减少7.14亿,下降74.1%

 

  表1  世界银行发布的中国贫困状况

 

年份

 每天1.25美元

   每天2美元

规模  (万人)

比重(%)

规模  (万人)

比重(%)

1990

68940

60.7

96460

85.0

1993

64640

54.9

93760

79.6

1996

45520

37.4

80600

66.2

1999

45100

36.0

77520

61.9

2002

35930

28.1

64950

50.7

2005

20560

15.8

46970

36.0

2008

16350

12.3

37530

28.3

2010

12290

9.2

31020

23.2

2011

8410

6.3

25010

18.6

注:数据来自世界银行网站。

 

  (三)贫困和反贫成果的国际比较

 

  无论是用每天1.25美元还是2美元标准,1990年中国贫困程度显著高于全球和发展中国家平均水平,到2011年,中国的贫困程度大幅度低于全球和发展中国家平均水平。

 

  2011年,全球生活在每天1.25美元以下的极端贫困人口比重是14.5%,每天2美元以下的贫困人口比重在30%左右。中国贫困程度显著低于世界平均水平,略低于亚太发展中国家平均水平,高于中等偏上收入国家平均水平。预计2014年,中国的贫困程度会达到或低于中等偏上收入国家平均水平。

 

  从19902011年,全球极端贫困人口从19.2亿下降到10.1亿,减少9.1亿,其中6亿多来自中国。中国极端贫困人口减少数量占全球减贫数量的2/3

 

  表2  发展中国家以国际标准衡量的贫困人口比重    单位:%

 

地区/收入类型

每天1.25美元

每天2美元

1990

2011

1990

2011

亚太

57.0

7.9

81.5

22.7

欧洲和中亚

1.5

0.5

6.3

2.2

拉美加勒比海

12.2

4.6

22.6

9.3

中东北非

5.8

1.7

23.8

11.6

南亚

54.1

24.5

83.7

60.2

撒哈拉以南

56.6

46.8

76.0

69.5

按收入分

低收入国家

66.0

46.8

85.3

73.7

中等偏下收入国家

47.1

22.0

64.8

36.3

中等收入国家

43.5

13.7

66.3

33.0

中等偏上收入国家

40.2

5.0

59.4

14.3

发展中国家合计

43.4

17.0

64.8

36.2

全球合计

36.4

14.5

--

--

注:数据来自世界银行网站。

 

  (四)世行用国际标准衡量中国贫困状况的方法

 

  目前,世界银行测算每天1.25美元标准以下中国贫困人口规模的具体步骤如下:

 

  一是确定2005年每天1.25美元相当于人民币每年1865元,用于测算中国城镇极端贫困状况。2005年在居民生活消费方面的购买力平价指数(PPP)为1美元=4.09元。每天1.25美元对应每年1865元人民币。PPP调查只在中国城镇开展,因此世行用每年1865元测算中国城镇贫困状况。

 

  二是确定2005年每天1.25美元相当于每年1362元,用于测算中国农村极端贫困状况。考虑2005PPP指数的局限性和中国城乡价格水平差异,世界银行将每年1865元标准下浮37%,即每年1362元人民币,用于测算中国的农村贫困状况。

 

  三是用中国贫困人口的生活消费价格指数对2005年的人民币标准进行年度更新。按2010年价格水平,相应标准约为2460元和1800元;按2014年价格水平,相应标准约为3000元和2200元。

 

  四是使用中国国家统计局住户调查数据,分城乡计算调查样本中人均生活消费支出在标准之下的贫困人口比重,再乘以分城乡常住人口,计算分城乡贫困人口规模。城乡贫困人口加总即为全国贫困人口规模。

 

  每天2美元换算的人民币标准按比例放大,测算贫困人口规模的基础数据和方法同上。

 

  表3  世界银行换算的以人民币表示的国际贫困标准 单位:元/.

 

年份

每天1.25美元

 每天2美元

农村

城镇

农村

城镇

2005

1362

1865

2180

3000

2010*

1800

2460

2880

3945

2014*

2200

3000

3500

4800

注:标注*为国家统计局推算数。

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   (五)注意事项和相关建议

 

  在使用国际标准衡量的中国贫困数据时,要注意以下几点:

 

  一是应根据用途引用适当数据。在反映《联合国千年发展目标》实现程度时,要引用按每天1.25美元极端贫困标准衡量的贫困状况。在其他情况下,考虑到中国按人均国内生产总值水平在全球属于中等收入国家,用每天2美元标准衡量贫困状况和反贫成果比较合适。

 

  二是要注意引用最近更新的数据。世界银行根据全球情况和中国实际情况,有时对测算方法进行调整,使得不同年度公布的数据也会有所不同,甚至相差很大。比如,世界银行前行长沃尔芬森在2005年上海国际扶贫大会上曾经使用过的“中国贫困人口1.5亿人”的数据,指的是世界银行在2005年发布的中国2002年极端贫困人口规模。但是,按世界银行最新发布结果,中国2002年极端贫困人口是3.6亿人。世界银行公布的中国2008年按每天2美元标准衡量的贫困人口比重也从曾经的26%,调整到现在的28.3%

 

  三是要注意说明是用哪条标准衡量的哪一年的贫困人口。标准不同,中国的贫困人口规模不同。中国的经济增长较快,年度间贫困规模变化也较大。如中国2010年在每天2美元标准以下的贫困人口还有3.1亿人,2011年就降到了2.5亿人。

 

  四是正式场合要直接引用世界银行已发布的数据。世界银行公布数据相对滞后。有时,为了尽快掌握中国贫困缓解最新情况,应有关部门要求,国家统计局用世界银行基本方法,对国际标准衡量的中国贫困状况进行模拟测算:比如,2014年,按每天1.25美元衡量,中国还有约4000万贫困人口;按每天2美元衡量,还有1.7亿多贫困人口,其中1.3亿人在农村,4500万人在城镇(包括城乡结合部)。国家统计局模拟测算可用于内部参考,不宜用于正式场合或报告中,主要原因:一是用国际标准测算中国贫困人口时,要用到购买力平价指数,而我国政府不承认购买力平价指数;二是世界银行实际测算方法在不同年度间会有所调整,导致最后公布结果与国家统计局的模拟测算结果可能有所不同;三是不宜在世界银行之前抢先公布采用世界银行的方法测算的结果。

 

  综上所述,建议在正式场合或报告中,直接引用世界银行最新发布的贫困状况,并说明是按哪条标准衡量的贫困。正式引用前,最好重新向世界银行或通过中国国家统计局查询确认。

 

  需要说明的是,在某些场合引用以国际贫困标准衡量的贫困人口数,并不妨碍我们用国内标准说明本国的贫困状况和反贫成果。国际贫困标准主要用于贫困状况的国际比较。全球多数国家都根据本国实际确定本国贫困标准,并发布按本国贫困标准衡量的贫困人口数。世界银行贫困数据库和世界发展报告也提供各国按本国贫困标准衡量的贫困人口数。

 

  作者简介:

 

  王萍萍,女,1965年生,现为国家统计局住户调查办公室主任,高级统计师。

 

  徐鑫,现为国家统计局住户调查办公室副调研员。

 

  郝彦宏,现为国家统计局住户调查办公室副处长。

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