近几年，基尼系数持续升高，学界认为我国城乡收入差距的急剧恶化，影响和阻碍了和谐社会的建构。与此同时，有专家认为，我国城乡收入差距并非如此耸人听闻，城乡二元经济结构，放大了贫富分化程度。笔者认为，基尼系数是一个问题，但不是问题的全部。对我国基尼系数的认识，应当透过数字表象，从历史的、国情的角度出发，放在国家经济快速发展的大框架、经济社会体制快速转型的大背景下考察其背后的内在逻辑。以此为基础，笔者通过对上述对立观点的解读和实证分析，认为我国基尼系数的走向是非均衡的城乡政策的直接结果，基尼系数的变动是政策变动范围内的可控因子。“解铃还须系铃人”，要遏制基尼系数上升，改善城乡收入分配格局，关键在于扭转非农导向的城乡政策。

　　基尼系数“危机论”与基尼系数“反危机论”

　　2003年，我国人均GDP首次突破1000美元。在迎来这一历史性跨越的同时，居民收入的差距也在急剧拉大，全国基尼系数接近0.45，在社会上，尤其是理论界，对中国的基尼系数展开了激烈的辩论。

　　1.基尼系数“危机论”：贫富悬殊即将恶化到“红灯”危险水平

　　自2000年以来，我国基尼系数开始越过0.4的的国际警戒线，并连续几年直线上升，有专家估计，2006年达到了0.46，贫富差距不断恶化。而事实也表明，我国收入最低的20%的人群，只拥有4.66%的收入份额，收入最低的40%的人群，也只拥有13.6%的收入份额。与此同时，中国社会学研究会会长陆学艺认为，尽管我国在GDP等货币性指标上成就惊人，但在非货币性的软性指标方面，如基础教育、儿童和母亲健康水平、环境保护、饮用水和卫生设施的获得等，贫困地区和贫困群体较之富裕地区和富裕群体还有较大差距。这种由基尼系数所反映的收入差距为许多人所认同，并预测如果不采取相关措施，我国的贫富差距还会继续恶化。

　　2.基尼系数“反危机论”：二元经济结构下的基尼系数国情“折扣”

　　在我国，农村人口占大多数，虽然城乡人口比例在不断缩小，但仍然有过半数的人口分布在农村，而且城乡经济的发展从来就不是均衡发展、同步发展。针对这种国情，有学者认为：无论是城镇内部还是农村内部基尼系数的数值都处在合理区间内，比全国的基尼系数水平低得多，居民在自己生活的范围内感觉到的收入差距是有限的，再加上我国城乡分割的户籍制度和就业制度，居民很难体会到城乡之间的收入差距。因此，虽然中国整体的基尼系数很高，但我国居民由于分布在城乡分割的二元结构中，实际感受到的收入差距没有那么大，整个社会的承受能力变强。这种建立在特殊国情基础上的基尼系数观点也得到了部分学者认同，在一定程度上缓和了收入分配的悲观情结。

　　解读基尼系数“危机论”与“反危机论”

　　无论是基尼系数的“危机论”还是“反危机论”，都有其可取之处，但在深入分析中，却有着各自的缺陷与不足：

　　第一，“红灯”不红。

　　理论上，基尼系数达到0.4以上，国民经济就步入一种不均衡发展的状态，社会财富过度集中，实现城市化的同时，贫民窟将充斥城市，失业严重，经济发展停滞，社会问题严重，收入差距过大，经济危机、社会危机不断涌现。而我国在基尼系数居高不下的情况下，却没有陷入前述危机中。相反，国民经济持续发展，在过去的20多年里，呈现快速增长，并继续保持良好增长势头，人民生活水平不断提高，经济体制改革不断取得新的突破，城镇化进程持续推进，社会安定，各项事业得到长足发展。可见，超过警戒线的全国居民基尼系数，虽然在一定程度上反映了我国不断拉大的贫富差距现实，但也不能以偏概全，过分夸大基尼系数危机论，甚至在某种意义上，我们可以认为基尼系数的数值仍然有一定扩大的空间，所谓“红灯”警戒，并不是全面泛红，因此“危机论”过分悲观。

　　第二，“折扣”不折

　　农村人口占多数的二元经济结构，在一定程度上确实可视为特殊国情，为居高不下的基尼系数辩驳，但这种辩驳是否有说服力呢？如果是因为农村人口占了大多数，而农村人均纯收入又低于城镇可支配收入，从而造成全国居民基尼系数的偏大，那为什么在城乡人口比不断上升的情况下，反而日益扩大呢？

表1  历年城乡人口比例

　　注：1982年以前数据为户籍统计数，1982年-1989年数据根据1990年人口普查数据有所调整，1990年-2000年数据根据2000年人口普查数据进行了调整，2001年-2003年数据为人口变动情况抽样调查推算数。 

　　由历年城乡人口比例可以看出，城镇人口与农村人口比由1978年的0.1792∶0.8208上升到了2005年的0.4300∶0.5700，并且随着城镇化进程的加速，城镇人口还将不断增加。与此同时，全国基尼系数不断拉大，城乡收入差距持续恶化，如果城镇化有助于改善这种分配格局，那么以目前的情形来看，这种城镇化速度明显低于农村增收的速度，如果不加以重视与改变，只会导致更为严重的贫富差距，一旦到此境地，各类社会问题将会蜂拥而至，难以控制。而至于认为“居民在自己生活的范围内感觉到的收入差距是有限的”这种观点，则是出于对我国农村社会化水平的认识不足。改革开放以来，农民的生产生活突破地缘、血缘束缚，除了保留传统小农的家户经营方式外，方方面面均卷入到复杂的社会分工体系当中，完成了由“农业人”向“社会人”的转变。对此，中国农村问题研究中心的徐勇教授提出“社会化小农”这一新的小农理论，进一步解释了新的历史条件下农民本质的新特点。同时，如果“居民很难体会到城乡之间的收入差距”，又怎么会有大量农村人口涌入城市，追求最大化的货币呢？再者，虽然农村、城镇内部的基尼系数目前处于合理范围，但其趋势却是不断扩大的。

图2  农村居民基尼系数与城镇居民基尼系数直线图

　　注：农村基尼系数是根据2005年中国农村统计年鉴提供的数据；1978年至2000年城镇基尼系数和全国居民基尼系数来源于湖南省城调队的计算《基尼系数及其应用》

　　在图2中，不断扩大的内部趋势得以直观表现，尤其在农村内部，基尼系数在2005年就达到0.3751，逼近0.4的警戒线。由此可见，过分信赖特殊国情而对基尼系数加以折扣的观点是不能完全为其辩驳的，正所谓“折扣”不折，我们不能盲目乐观。

　　第三，“政策”倾斜

　　纵观全国居民基尼系数的上下波动，其实质是国民经济发展过程中城镇与农村的博弈对决。作为一个动态博弈，不同时期，双方根据环境所提供的信息不断改变自己策略行为，时而收缩，时而扩张。1978年以来，我国市场经济体制改革及其相关变革都在政府主导下进行，相关政策的出台，虽然尽量保证公平、公正，但具体政策却往往有所区别，偏向城镇。农村在改革中，享受不到与城镇同等的政策优势。

　　暂且撇开城乡内部的分配现状，因为其至少在近期仍然有合理的尺度空间，但全国居民基尼系数所表现出来的收入格局，却是不容忽视的现实。因此，当前基尼系数所反映出来的城乡收入分配状况，正是改革进程的阶段性折射，而其背后所隐藏的城乡政策变动，则可以成为解构我国基尼系数历史变化的突破点。

　　城乡政策剖析：全国基尼系数风向标

　　在改革的不同时期，国家政策对于城乡偏向是有所轻重的，其最终结果都会影响到城乡的收入分配格局。虽然城乡人均收入总的趋势是不断增长，但增速却不一定保持平衡，并通过基尼系数的历史变动反映出来。

图3  历年全国居民基尼系数

　　由图3可以看出，以1984年、1994年、1999年为转折点，自改革开放以来全国居民基尼系数的历史变动经历了1978年―1984年、1985年―1994年、1995年―1999年、2000―2005年四个阶段：

　　（一）1978年―1984年：改革起步，重农增收

　　1978年，在经历了文革十年浩劫之后，国民经济发展处于全面恢复的历史时刻，以农村改革为切入点，进入了经济体制改革的起步阶段。中国共产党十一届三中全会认为：全党目前集中主要精力把农业尽快搞上去，坚决地、完整地执行农林牧副渔并举和“以粮为纲，全面发展，因地制宜、适当集中”的方针，逐步实现农业现代化。因此，认为必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。这就从各方面为农村、农民、农业的经济地位做出了绝对肯定。在农村，首先打破以往的集体所有方式，实行家庭联产承包责任制，变集体经营为农户承包经营，极大地提高了农民生产的积极性和劳动生产率，由此带来粮食产量迅速增长。同时，政府对粮食等农产品的收购价不断上调，对与农业生产相关的化肥、农药、机械等的价格都下调，保障了农户的生产权益。上述两项对农政策，大幅度提高了农民农业生产的收入，再配合其他相关的政策，切实保障了农民增收权益。另一方面，社队企业开始崛起。1984年，中央4号文件将社队企业正式改称为乡镇企业，进一步刺激了农村非农经营活动的开展，在吸纳更多剩余劳动力的同时，扩大了农村农业以外的收入渠道，对农民增收发挥了积极作用。在城镇，由于改革的力度和重点均在农村，因此城镇在这一时期处于“冷改革”状态，而且固定资产投资不断被压缩，货币收入的增长受到控制，居民收入的增幅放慢。

　　国家宏观经济政策的重农思维，打破了建国以来的“重城镇、轻农村”的格局，城乡之间的不平衡发展第一次偏向了农村，农民收入进入了增长最快的时期。据统计，这一阶段城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入的年均增长率分别为6.6%和16%，农村明显高于城镇，城乡之间收入差距不断缩小，到1984年，达到了建国以来的历史最低水平，全国居民基尼系数仅为0.24。可以说，城乡政策在这一时期的转向，成就了1978年―1984年间比较平均的城乡收入分配格局。

　　（二）1985年―1994年：改革推进，城镇加速

　　起步阶段农村经济的迅速发展，全面提升了全国的整体发展态势，仅农村贫困人口减少这一项，就由1978年的2.5亿变为1984年的1.25亿，国力根基的加固，为改革的全面推进创造了有利条件。农村改革的顺利开展，为城镇改革及其他改革政策的出台提供了良好的参考作用和经验总结。1982年，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》阐明了加快城市为重点的整个经经济体制改革的必要性、紧迫性，突出肯定了社会主义国营经济在整个国民经济中的主导地位。1987年党的十三大又再次重申：当前深化改革的任务主要是围绕转变企业经营机制这个中心环节。而对于农村的政策，除了对生产责任制加以继续肯定、稳定、完善外，并无其他特别创造性的改革措施。于是，承接前一阶段的成果，城镇开始从“冷改革”状态复出，逐渐进入“热改革”状态，而农村似乎完成了全国综合改革的奠基使命，步入了改革的被动与次要状态。

　　在农村，农产品产量日益攀升，造成价格不断下跌，同时，各种税费负担也越来越重，国民经济的发展又回复到了建国初期的老路上：以部分牺牲农业发展工业、发展城市。虽然国家对某些农产品仍实行保护收购价，但价格却相对稳定，而由家庭生产经营责任制所带来的激励效应在不断递减。城镇从农村获得了大量价格低廉的农产品和工业原料及建设用所需资金，农村再次成为城镇发展的资源提供基地。作为农民非农收入主要来源的乡镇企业，在经历了1984年―1988年的发展黄金期后，开始陷入低潮。一方面是由于市场体系的逐步完善，市场日益规范，竞争日趋激烈，导致乡镇企业“价廉、物廉”产品优势地位丧失；另一方面，乡镇企业本身管理水平低下、运作混乱，也跟不上市场发展的主流；最重要的是，为了解决这一时期出现的国民经济结构矛盾和社会供求总量失衡、通货膨胀等问题，政府开始实施治理整顿方针，乡镇企业发展速度下降，农村非农就业机会减少，非农收入来源受挫。在城市，市场化改革和持续的经济增长，带动了城市数量和规模的迅速扩大，政府通过“征地”手段，间接将农村财富以土地流转的方式纳入城市，并通过打破城乡之间的户籍壁垒，加速对农村资本的直接吸收。同时，吸取农村家庭联产承包责任制的经验，在城市引入激励机制，如上世纪80年代中期开始的工资分配制度，并大力推动非国有经济的发展与就业，大幅度提高了城镇居民人均收入的增长。这样，在城镇，人均收入不断攀升，而在农村，则不仅出现增收难的情况，还伴随着人力、物力、财力的大量流失。

　　在经济体制改革的同时，还实施了一系列配套改革，如教育体制、医疗保障体制、社会保障体制等，但这些改革却将农村排除到了社会发展软指标性的体系之外，变相地加重了农民负担。农村发展在经历了奇迹性高速增长后，由改革初期的强势地位，重新返回到弱势地位，回复到了国民经济中的依附性地位，居民增收难度日益加大。从1985年开始，城镇居民实际人均可支配收入增长率开始超过农村人均纯收入增长率。整个这段时期，城乡收入差距以跳跃性的速度拉大，贫富差距越来越明显。到1994年，全国居民基尼系数第一次突破了0.4的国际警戒线关口，达到0.4008，从1984年的最低点进行了一次巨大的反弹，城乡收入分配格局正式步入不合理阶段。

　　（三）1995年―1999年：改革渐进，农业抬头

　　通过近十年的改革，我国综合国力得到巨大提高，现代化建设不断获得新的突破，国民经济高速增长，生产、建设、流通、对外开放等领域全面发展，人民生活水平进一步提高，但经济结构却出现失衡，农业发展严重滞后于国民经济发展的整体水平，城乡收入差距拉大。为此，1992年，中共十二大强调在深化社会主义市场经济体制改革的同时，特别强调调整和优化产业结构，着力提高第一产业即农业的质量，继续大力发展乡镇企业，深化农村经济体制和经营机制的改革，把家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营机制，作为一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善，同时，发展多种形式的农业社会化服务体系。1997年，中共十五大又继续重申要坚持把农业放在经济工作的首位。由此，农村、农民、农业的发展地位终于跃上了一个新的台阶，推动了新一轮的农业增收。到1995年，城乡差距开始出现缩小的趋势，全国居民基尼系数回落到0.4的警戒水平以下，并持续到了1999年。

　　在农村，由于政府对农业政策的转变，1994年、1995年农副产品收购价格的上调，其幅度分别达到39.9%和19.9%，刺激了农业生产，出现了连续几年的农业大丰收。与此同时，乡镇企业在经历了发展的大起大落之后，开始平稳发展，而户籍管制的进一步放松、东南沿海劳动密集型产业的迅速发展，吸纳了大量的农村剩余人口，形成了上世纪轰轰烈烈的“民工潮”、“打工潮”，为农民带来了大量的非农收入。到1996年，从事非农活动的农村劳动力达到13027万，非农收入占到了农民纯收入的34.2%。在城市，国有企业改革继续推进，在此过程中，出现了大量下岗职工，但基本上城镇居民人均可支配收入是持续增长的。一方面是国家政策性调资的影响，另一方面是由于经济结构的调整，部分国有、集体单位职工转移到其他经济单位或个体经营，使得其他经济单位、个体经营、个体被雇的收入分别比上年同期增长了27.9%、55.1%和67.7%，对总收入增长的贡献率为38.1%；与此同时，国有、集体单位的收入也有所增长。

　　在这一时期，虽然农民收入有所增长，政策也偏重农村，但城镇的发展并没有因此而受到干扰，加上城乡发展的起点本身就是不平等的，因此城乡收入差距缩小的空间有限，全国居民基尼系数最小时也达到了0.3706，到1999年，攀升到了0.3892。总的来说，城乡收入的分配格局基本合理，但农民增收的速度仍然缓慢，面对复杂的市场变换，提升阻力不断加大，预示这种格局不会维持长久。

　　（四）2000年―2005年：改革深化，差距拉大

　　表2

　　自2000年开始，全国居民基尼系数再次越过0.4的警戒关口。根据模型预测，2005年、2006年全国居民基尼系数分别达到0.4494、0.4601，而在2005年，联合国开发计划署的数据显示，中国的基尼系数达到了0.45，同时，不少学者估计2006年中国的基尼系数达到0.46。不断拉大的全国基尼系数反映了城乡收入分配格局的非合理化走向。

　　2000年以来，农村人均收入不断增加，但速度明显放慢，难度加大。在农村，人均占有土地面积很小，急剧的机械化变革只能带来农业生产的高成本，再加上农产品价格的飘浮不定，使农业生产基本利润难以得到保证。物价的持续上涨，进一步造成了农民手中现金货币的短缺。与此同时，由于产业结构的调整，就业人口的迅速增加，使农民外出务工难度加大，工资性收入增加的空间难以有较大突破。由此，“三农”问题日益突出。2000年3月，中共中央、国务院发出关于进行农村税费改革试点工作的通知，提出了“取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税； 取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。2002年，中共十六大提出全面繁荣农村经济，加快城镇化进程，统筹城乡经济社会发展，建设现代化，发展农村经济，增加农民收入，并以此作为全面建设小康社会的重大任务。2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议又通过决定：第一届全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。这在一定程度上减轻了农民的负担，政府政策也尽力偏向农村，以农民的切身利益为出发点。但减税不会使农民从根本上致富，因为农民面临的是更为庞大的生产、生活支出。作为社会化小农，他们的生活范围已不仅仅局限在农村，他们与城镇人群共享市场化的一切资源，但这种“共享”，却是建立在不平等基础上的，日益高昂的教育成本、医疗成本，随时都成为家庭返贫的不安定因素，而国家政策却又没有将他们纳入社会保障体系，与农村相关的配套改革也没跟上，因此，农民收入虽然在不断增加，但支出却成为现实最大的包袱。这些带来了城乡居民在社会和个人发展条件上的差异，从而最终反映到了收入差距上来。而在城镇，三条社会保障线足以让居民坐享户籍划分所带来的好处。

　　总的来说，虽然政策的出台尽量从农户出发，但收到的实效远远低于城乡收入拉大的速率。2006年，全国上下开始开展轰轰烈烈的新农村建设运动，党的十六届五中全会对农村经济的发展提出了明确的目标与要求，并采取了积极的措施，这对于农村经济发展、农民增收来说，既是难得的机遇，又是艰巨的挑战，在城乡收入分配格局上，人们期待着这是一个历史性的转折。

　　综上所述，当我们从历史的、政策的角度，以动态的方式看待中国的基尼系数时，发现其并不是神秘、不可测的，它甚至可以作为人为可控的因子，被我们所理解与把握。不同阶段的基尼系数变化，展现的是中国改革开放以来政府城乡政策的历史变迁，实质上也是城乡在经济发展历程上的互动。我们要在变迁的史实中，面对现实，展望未来，客观对待城乡收入差距、贫富格局，充分利用政策优势，切实改善并逐渐解决“三农”问题，全面建设小康社会，达到社会共同富裕。

　　（作者单位：华中师范大学中国农村问题研究中心）