国际上国家统计机构的发展趋势
文/余芳东
摘 要：本文介绍了当前各国国家统计体系发展趋势及面临的挑战，阐述了国家统计体系的基本类型，研究了不同类型下统计组织机构的一般形式。
关键词：统计；机构；国际趋势
一、引言
随着社会经济发展和技术进步，统计机构为之服务的对象和环境不断变化着，对国家统计机构提出了新的要求，既有发展的机遇，也面临着巨大的挑战。信息技术日新月异和广泛应用，统计技术手段不断改进，实现了统计工作上的历史性革命，彻底改变了统计数据调查、收集整理、储存、传输和发布的传统做法，大大提高了统计工作的效率，推动了统计数据的广泛应用。同时，对统计数据质量、数据保密、不同来源数据之间的数据衔接和可比、统计制度方法，也提出了新的、更高的要求。特别是经济全球化，社会各界对统计数据的关注和重视程度普遍提高，对数据需求越来越多，对数据质量要求越来越高。任何一项政策出台或决策之前，都离不开统计数据的量化论证。统计工作范围不断扩大，不仅要求提供经济、人口方面的统计数据，而且要求提供环境、教育、文化等社会方面的数据。而且，社会经济利益主体的多元化，使得统计调查对象的配合度不如从前，统计调查的难度越来越大。国家统计机构的任务也日益加重，不仅要充当统计数据的生产者和提供者，而且还要充当国家统计体系的协调者角色，在保证国家统计数据完整性、一致性方面起着不可推卸的作用。
为了适应新形势的要求，国际社会十分重视国家统计机构的研究。联合国统计司分别于1954年、1980年和2003年三次修订出版了《国家统计组织手册》，专门研究统计机构运作和组织管理，总结世界各国统计机构好的经验与做法，提出合理、科学的统计工作基本原则，便于各国借鉴和参照。联合国统计委员会于1994年通过了官方统计基本原则，分别从官方统计相关性、公正性和平等获取、专业化、可靠性、防止误用、成本效益、立法、国内协调、国际协调、国际统计合作等10个方面阐述了官方统计工作的基本做法，建议各国参照执行。国际货币基金组织（IMF）于1995年开始建立了统计数据发布特殊标准（SDDS）和通用标准（GDDS），分别从数据特征、对外公布制度、完整性、数据质量4个方面规定经济和金融部门主要统计数据编制和发布的具体标准，其目的是推动各国统计数据来源的透明度，规范各国统计制度方法，改进各国统计数据质量，增强统计数据的国际可比性，为制定宏观经济决策和加强国际金融资本市场管理提供可靠依据。
此外，国际上一些专家学者从国家统计工作共性和规律性的角度出发，设定一些指标和标准，对世界主要国家统计机构进行综合比较和评价。例如，英国《经济学家》周刊曾在1991年和1993年两次选择一些共同标准，对西方主要国家统计机构进行综合量化比较和排序。上世纪90年代，荷兰统计学家威廉?费依斯和英国经济统计学家罗伯特?乔特分别以联合国官方统计基本原则和国际货币基金组织数据发布特殊标准为基础，提出了一套衡量国家统计机构的指标，对世界主要国家和地区的国家统计机构进行综合量化评价和比较。国际上普遍认为，加拿大、澳大利亚统计局的工作在世界上处于领先水平。
根据联合国统计司《统计组织手册》（2003年第三版）定义，国家统计机构的职能是向社会公众、政府和企业界提供经济、人口、社会和环境领域的统计信息。为了履行这一职能，国家统计机构至少要达到如下三个方面的工作要求：
一是国家统计机构要从动态角度定期调整统计工作项目，不断适应变化、发展着的外部需要，编制和提供对用户有价值的统计数据。
二是制定一整套统计工作的基本制度和运行机制，充分开发、利用现有统计数据满足用户需要，努力降低成本，减轻负担，提高工作效率。
三是提供真实、可靠的统计数据，让社会各界了解经济、社会发展的实际情况，让政府能够据此做出科学、正确的决策。
国家统计机构是在国家法律制度、行政管理体制、国家组织机构安排下建立起来的，由于各国国情、政府行政体制、管理职能、经济和社会发展水平、疆域面积、人口规模、历史沿革和社会文化背景等方面千差万别，各国统计机构类型和大小各不相同，组织和动作方式差异较大。
二、关于国家统计体系的类型
国家统计机构作为服务型机构，其组织管理结构的设置必须取决于并且服务于国家行政管理的需要。由于国家行政管理体制是一个复杂的系统，履行统计职能的国家统计体系（National Statistical System，简称NSS）也相对比较复杂。国际上通常按统计工作在中央统计局和政府部门统计机构之间分工的集中和分散程度，将各国政府统计体系划分为“集中型”和“分散型”两大类。如果考虑到中央统计局和地方统计部门之间的隶属关系和分工情况，对国家统计体系可以作更详细的类型划分。根据国家统计局《中外政府统计体制比较研究》（2001年）的划分标准，按照中央统计局对专业统计工作的管理以及中央统计局对地方政府统计工作的管理这两个方面的作用和权限的大小，将各国政府统计体系划分为如下四种类型：
1、“集中型”国家统计体系。中央统计局对专业统计工作和对地方统计工作实行高度集中的统一管理，也称为“专业集中、地方集中”型国家统计体系，如澳大利亚、加拿大、墨西哥、丹麦、荷兰、挪威、比利时、奥地利、印度尼西亚和东欧诸国等。
2、“专业集中、地方分散”型国家统计体系。国家专业统计集中于中央统计局，但是地方统计工作由各地方政府统计机构负责，国家统计机构对地方政府统计的管理相对松散，一般仅限于业务指导。如德国。
3、“专业分散、地方集中”型国家统计体系。国家大多数专业统计分散于政府各有关部门，中央统计局只负责少数专业统计工作，其主要任务是统计业务指导和协调工作。但对地方政府统计机构实行集中垂直管理，一些小国家不设地方政府统计机构。如瑞典、芬兰、新西兰、新加坡、韩国、泰国、菲律宾等。
4、“分散型”国家统计体系，也称“专业分散、地区分散”型国家统计体系。对专业统计工作和地方统计工作的管理比较分散，专业统计工作基本上由政府各部门来管理，地方统计工作由地方政府负责，中央统计局主要起协调的作用，有的国家甚至不设中央统计局。实行这一统计体系的国家有：美国、英国、日本、意大利、西班牙、印度等。
上述关于国家统计体系类型的划分是十分粗略的，现实中各国国家统计体系类型千差万别，很难与之完全相对应。当前，各国统计体系呈现出分散型中趋于集中、集中型中趋于分散的变化趋势。主要表现在：一是在分散型的国家统计体系中，越来越注重发挥中央统计局作用，将统计组织、管理和协调功能集中在中央统计局，保证不同部门、不同来源统计数据之间的协调一致，强调整个国家统计体系的合力和内聚力。二是在集中型的国家统计体系中，也越来越注重充分应用现代信息技术，挖掘不同部门的数据资源，降低统计成本。为利用政府各部门的行政记录资料，有相当一部分专业统计收集工作分散到相关政府部门中，通过协调机制，形成完整的国家统计数据网络。而中央统计局的管理、协调功能不断强化。因此，无论哪种类型的国家统计体系，统计工作的组织、管理、协调都是至关重要的。中央统计局作为国家统计工作的主导者，身兼双重的任务，既是国家统计数据的提供者，也是国家统计体系的协调者。
三、关于集中型国家统计体系下单一统计机构
在集中型的国家统计体系下，通常设置单一统计机构即中央统计局，来行使官方统计工作职能。中央统计局机构设置门类齐全，既包括按专业划分的机构，也包括按统计方法制度、统计标准、信息处理技术、咨询服务等统计工作管理功能划分的机构；不仅负责全国统计数据，而且还要负责地区统计数据的收集、整理、发布工作，以满足各级政府、社会各界对统计信息的全方位需要。由于中央统计局对专业统计的业务管理相对集中，需要建立相应的协调机构和法律法规，以便协调中央统计局与政府行政部门之间的统计业务关系，保证统计标准的统一性和统计工作的完整性。
中央统计局在地方设立派出机构，实行垂直领导。地方统计局完全受中央统计局控制，其作用是执行中央统计局的指令，完成数据收集任务。集中型国家统计体系下的单一统计机构有其自身的优点，能保证统计体系统一、完整，工作效率较高；能较好地排除外界对统计工作的干扰，保证统计数据质量，具有较高的权威性；便于协调各方面的关系，防止重复调查和数出多门。主要缺点是：中央统计局机构过于庞大，内部管理和协调任务比较重；统计与行政管理、决策有时脱节，容易产生统计数据供需不符合的矛盾，如果协调工作做得不好，会影响统计数据在国家行政管理决策中的作用。
四、分散型国家统计体系下多个统计机构
分散型国家统计体系分为专业分散和地方分散两种形式。它需要设置多个统计机构，负责不同专业领域、不同地区范围的统计工作，满足不同用户的统计需要。
1、专业分散的国家统计体系下多个统计机构
在联合国统计司《统计组织手册》（1954年第一版）中，将按专业不同分散设置的多个统计机构划分为三种形式：
（1）按专业不同分散设置的国家统计体系下，有一个负责协调的权威机构；
（2）按专业不同分散设置的国家统计体系下，没有中央控制和协调；
（3）按专业不同分散设置的国家统计体系下，只有最低限度的控制和协调。
不管哪一种形式，政府各部门通常都设有较完整的统计组织机构，负责本部门主管专业领域内统计资料的收集、整理和发布工作。在专业分散型国家统计体系下，中央统计局有两大职责：一是负责宏观综合性社会经济统计工作。中央统计局具体负责的统计工作范围，各国之间有较大的差异。二是负责国家统计体系的管理、协调工作。中央统计局作为国家统计体系的管理、协调者，通过各种综合协调手段，管理全国统计工作，以便形成完整、统一的国家统计体系。
专业分散国家统计体系下多个统计机构的最大优点是，统计机构与专业行政决策部门能紧密结合起来，提供的统计数据能更好地满足用户需求，减少统计数据的供需矛盾，充分发挥统计在国家行政管理决策中的作用。不足之处：国家统计数据的完整性相对缺乏；容易造成重复统计、数出多门、统计指标口径不一致，部门之间统计资料衔接性较差。从各国统计实践看，如果有一套行之有效的协调手段和完善的统计法律体系，在中央统计局与部门统计机构之间以及各部门统计机构之间做到统计业务分工明确、联系密切、相互配合，国家统计数据的完整、一致是完全可以保证的。特别是现代信息技术和网络技术在统计工作中广泛应用，也为各部门不同专业之间统计数据衔接和资源共享、交流提供了良好的平台和环境。
2、地方分散的国家统计体系下多个统计机构
在地方分散的国家统计体系下，地方统计局（或机构）不直接或不完全由中央统计局控制管理，而是地方政府的一个组成部分。地方统计局不是中央统计局的下属机构，它们之间不是上下级关系。实行地方分散的多个统计机构形式，取决于一个国家政府管理结构，其关键问题是要在中央统计局和地方统计局之间建立相应的协调机制，明确分工、合作，形成正常的工作关系，避免中央统计局和地方统计局之间重复调查和数据不衔接的问题。
从各国统计实践看，地方分散型的国家统计体系在管理方式上各有不同。有的国家地方行政当局尽管也设有统计机构，它主要是在国家现有统计数据基础上进行加工整理，为地方政府提供统计服务，只对一些特殊的数据需求，或委托中央统计局调查，或在中央统计局的业务指导下，按统一的方法自行调查。还有的国家地方统计机构作为政府统计的一部分，在中央统计局的统一部署下负责本地区数据的收集整理工作，不单独公布本地区统计数据。对于任何一个地方分散型统计体系来说，尽管在中央和地方之间组织管理形式、数据调查方式有所不同，但是对一些经济社会重要统计指标，均来中央统计局统一协调、统一发布，以保证全国汇总数据和分地区统计数据配套、一致，避免重复工作和数据的不衔接，维护国家统计数据的权威性和严肃性。
五、关于国家统计机构的一般组织结构
在世界上，没有一个“理想”国家统计机构组织模式，各国政府按不同的方式组建自己的国家统计机构。由于各国统计工作性能有其相通和共同之处，各国统计机构在组织结构上也有许多相似的地方。在建立国家统计机构时，各国有着普遍遵循的一般原则。
1、相对独立性原则。要求统计机构在统计数据编制、发布过程中不受行政干预，保证数据客观、公正，便于政府以此为依据作出科学决策并能正确评估政策执行效果，便于社会公众以事实为基础对经济社会现状做出准确的判断。
2、相关性和灵活性原则。统计机构作为服务性部门，要能及时掌握日益变化着的用户需求，与数据用户保持密切联系，满足用户需求，设置的统计机构需要有一定程度的灵活性，能对不同的需求作出不同的反应，保证向社会公众、政府和企业界提供优质统计服务。
3、专业性原则。统计是一项专业技术相对较强的工作，统计机构要突出其专业分工和统计技术本身的特点，以确保统计数据基础的科学性。在组织结构上，要充分体现专业技术的特点。
4、高效、精练原则。这也是所有政府机构应遵循的共同原则。要减少管理层次，组建跨部门小组、项目小组以及矩阵式和网络式等团队组织，充分发挥统计机构内部人员的自主创新精神，提高工作效率。
在上述一般原则基础上，世界各国统计机构通常是按专业划分和功能划分相结合的方式，设置内部组织结构。所谓按专业划分，是以国民经济行业为基础，设置工业、农业、贸易、社会和环境等相应专业部门；所谓按功能划分，是以统计工作流程为基础，设置普查和抽样调查设计、现场调查、数据录入和编辑、分析和发布等相关部门。因此，各国中央统计局内设机构一般可分为三个部分：一是统计专业部门。如经济统计司、社会统计司、各产业统计司等；二是反映统计工作功能的业务部门。如设标准与制度方法司、数据收集司、信息服务司、数据处理技术司等；三是行政管理部门，负责人事与后勤工作。除此以外，各国统计机构应十分重视内部协调，建立各种灵活的协调机制，如通过专家小组、联席会议等形式，使得统计机构内部各专业司和业务司之间形成有机的整体，提高统计机构管理的科学化和合理化。统计机构内部各部门之间既有明确的职能分工，严格规定各个统计工作项目的范围和职责，避免职能的交叉和重叠，又能保持统计分类标准、调查方法、计算机应用程序的统一、衔接，真正做到国家统计机构科学、高效运行。
参考文献：
[1]国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/）.
[2]联合国统计司网站（http://unstats.un.org/unsd/methods/statorg/review.htm）.
[3]《统计组织手册（第三版）》.联合国统计司（2003）.
[4]中外政府统计体制比较研究.中国统计出版社（2001）.
（作者单位：国家统计局国际统计信息中心）
