|
| |
| 2001.1：反思粮改 立求务实 |
|
| 2001-05-09 14:16:30 |
| |
|
——关于粮改经验教训的总结
1998年开始的新一轮粮改一度引起了很大的争议，并在实际运行中遇到了不少难题。2000年初以来，国务院在总结两年来的经验教训的基础上，对粮改方案做了较大调整完善。一是提出要进一步拓宽粮食购销渠道，加大粮食购销企业改革力度。经县级以上工商行政管理部门批准的用粮企业、粮食经销企业和私营、个体粮商，可以到农村集贸市场批量购销粮食——这等于放开了粮食收购。二是适当扩大粮食风险基金规模（80亿元），主要用于粮食产主区，如果部分地区由于财政困难，其新增负担可通过向中央财政借款解决。三是在1999年增加500亿斤仓容的基础上，2000年和2001年再增加200亿斤仓容。这使主产区粮食仓容压力大减，也将为敞开收购政策的施行打下物质基础。四是决定组建中国储备粮管理总公司，对中央储备粮实行垂直管理。这些变化说明，粮改重新回到了市场化的轨道；同时也表明，决策者对粮改既有较高的要求，同时也在以务实的态度不断重新审视和调整粮改方案。
反思两年来粮改的风雨历程，笔者认为，在当今各种说法纷然杂呈的情况下，要确认正确的粮改走向，确认合理的政策措施，以下的经验教训值得重视。
第一，设计改革方案时，要考虑短期目标与长期目标的协调问题，实现短期目标的政策选择应尽量成为长期改革的一部分，而不应与长期的改革取向抵触。否则，当各种事实、现象、变种和偶然事件从四面八方压过来后，改革事业就可能反复、挫折甚至夭折。我国有强大的政治管制能力，也有依靠行政手段动用和管制粮食资源的传统和丰富经验，而按照市场经济原则进行调控和管理的经验和能力却显得不足，所以当市场化改革遇到较为急切的情形时，往往倾向于回过头来使用过去的手段。这种做法非常不利于市场化改革的顺利推进，应当力戒。在复杂的粮改中，尤其要引起注意。
第二，改革的目标确定后要有足够的手段。根据著名的丁伯根法则，“政策手段不能少于政策目标”。比如，没有仓储和资金，就不可能敞开收购，这是明摆着的事。此外，在制定主要的政策措施之后，还必须要有配套的政策措施来化解风险和防止偏差，以阻止和控制负面后果的发生及其累积趋势。这就是说，改革的目标选择要切合实际，不能定得太高。
第三，平衡国家控制与市场调节的关系，有步骤地推进市场化改革。世界大多数国家的粮食购销都是在不完全市场条件下运行的，各国都在以不同的手段干预粮食购销，把单纯的市场机制对粮食的影响控制在可以接受的范围之内。有些学者对中国改革的历史谱系和路径依赖缺乏深入思考，对粮改所涉及到的复杂关系也不大清楚，一味批评现行的政策，鼓呼市场，甚至把作为手段的市场化改革当作了所求的目的，这是不足取的。但是，必须承认，在我国的粮改中，如何平衡市场调节和政府控制的关系，始终是一个没有得到很好解决的问题。在其他农产品流通中，市场已经在发挥主导作用，但在粮改中，带有计划经济色彩的政府控制却时隐时显，挥之不去，经常被用来应付特殊情况，以致市场化改革的成果与人们的预期相差较远。
所以，我国粮食流通体制的进一步改革，必须确立市场机制与政府调控相结合的可行方式，建立一个有的放矢而又与市场化相适应的政府宏观调控体系，当改革中遇到难题时，需要通过深化改革来解决，而非简单地动用计划控制手段。
现在政府基本取消了垄断收购，无疑是非常正确的选择。因为，（1）在市场环境发生了巨大变化的情况下，即使想统也统不住；（2）统购通常是要与统销配套的，如果不统销只统购，在国有粮食企业机制不灵的情况下，自然难有效益，即使私商不直接收购农民的粮食而是在批发市场和零售市场间倒卖粮食，国有粮食企业仍然不是对手。（3）更重要的是，按垄断性的保护价敞开收购本身就是矛盾的不可理喻的。因为当市场粮价低于保护价时，政府按保护价敞开收购政策若得到很好实施，农民是不会把手中余粮卖给私人粮商的，更没有必要强制规定多渠道不得参与收购；而在市场粮价高于保护价时，仍按保护价垄断收购，不允许农民到市场上售粮，则恰恰是损害了农民的利益。其实，实施保护价政策并不等于把农民的贸易粮全部收入国家仓库，保护价的目的无非是要稳定价格，故其手段应是以巧取胜，以便起到“四两拨千斤”的作用。所以，取消垄断收购势在必然。
第四，进行粮食生产总量控制，粮食并非多多益善。我国一直非常重视粮食安全问题，把仓廪盈实视作盛世之景象。但是，今天我们还需要明白另外一个道理，那就是粮食也并非多多益善。在漫长的农耕中国，五谷丰登曾是被千万遍赞颂过的美好景象。那时，粮食就是财富。“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室，稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实。”（白居易《忆昔》）诗人笔下的开元盛世是何等的富庶和殷实。然而，现在的情形却不大一样，因为在市场经济条件下，劳动果实（粮食）并不直接等于通用财富，我们未必能看到过去所熟悉的那份“丰收的喜悦”。相反，粮食生产得过多，会带来种种问题，择要而言：一是加重了国家收储粮食的压力，增加了国家的财政负担。目前的巨额亏损主要是由于国家收储粮食过多所致。二是粮食增产过多，势必引起价格的下跌，导致农民种粮的实际收入下降。近年的事实已充分证实了这一判段。因此，粮食生产多了对国家（包括国有粮食企业）、对粮农都带来了不利影响。此种情况下，倒是给消费者带来了好处。但由于我国的消费者是相对富有的，而农民和国家财政都比较贫穷和拮据，粮食增产太多的结果显然使得利益分配关系更加扭曲。
在国外，休耕补贴和价格支持是政府保护农民的两大主要手段。我国曾长期处于短缺经济之中，加之人口众多，又有关于饥荒的痛苦记忆，所以总是担心粮食不够，政策安排上一直侧重于增产目标，根本谈不上控制生产总量，无论是政府还是学者都没有这方面的意识。这种现象是可以理解的，但也是需要改变的。几年前，布朗发表了《谁来养活中国？》，许多模型预测到2000年我国的粮食缺口将在3000—5000万吨，但现在我国的国家储备和民间储备已经达到了50000万吨左右，粮食不是少了，而是确确实实多了。在粮食问题上，应当相信科技的力量。可以说，我国粮食安全的关键在于口粮安全，口粮安全的关键又在于能力安全。我们应当做的是投资科研的基础设施建设，即培育粮食生产潜力，以期未来需要时可以从容地生产出来，而不是追求现实的产量过快增长。如果粮食的供需基本平衡，那么国家进行收储和实施保护价政策的压力就会小得多，就会主动得多，就会达到“农民高兴，政府满意”之目的。
第五，政府在粮食上支出一定的补贴和费用完全是正常的支出。世界各国莫不如此，况乎我国的小农经济？所以粮改方案的设计，要注意防止单纯的财政动机。现在要做的是理顺国家财政负担与农民增收的关系，结合结构调整，切实实行优质优价，并对劣质产品给予直接的转产补贴。1999年，政府为8400万公务员和城市低收入职工增加了工资，这一做法对启动内需的作用并不显著，因为城市职工的消费确实出现了断档，每月增加的一二百块钱不能马上转化为消费，相反，广大农民的生老病死、盖房子、孩子上学等，都急需用钱，如果政府能设法让农民增加一些收入，马上就会转化为最终消费，这对我国的宏观经济发展大有好处。
——适当提高对适销对路的粮食产品的保护价水平。最近两年保护价一降再降，已经降到不能保证农民收回成本的程度，导致了纯种粮户实际收入的下降，严重挫伤了农民生产积极性，在全国各地还出现了农民弃耕的危险局面。所以，适当提高保护价已成了现实的迫切需要。
目前学术界流行一种观点，认为我国许多大宗农产品的价格已接近或超过国际市场价格，故提价的余地很小。这是一种似是而非的观点。因为考虑到汇率因素，我国的农产品价格未必比国际市场价格高，即使高了，也并不意味着不能适当提价，更不能成为降低定购价和保护价水平的依据。我国农民人均土地经营规模狭小，技术含量又不高，根本无法与发达国家竞争。这种情况下，政府必须通过保护价机制保护农民利益。事实上，日本、欧盟的农产品价格均比国际市场价格高出很多，其政府都实行了较高的农业保护。当然，相比之下这里似乎存在一个多数人保护少数人还是少数人保护多数人的问题，但这同样又是一个认识的误区，在比较的时候，应该选择非农业纳税人人均粮食消费水平这一主要指标，也就是说保护价针对的是农产品，而不是农业生产者，保护价保护的只是质量和数量符合市场需求的商品粮部分，而不是所有的粮食产品。所以，笔者认为国家应该及时提高粮食保护价水平，这是国家正当的财政支出，它不仅可以增加农民收入，刺激农村最终消费，而且也是协调利益关系，促进社会公平发展的重要途径。
——通过以中央为主、地方配套的财政补贴方式对缺少市场需求的粮食产品进行转产调整。为了平衡市场供求关系，同时也为了减轻财政负担，政府要求进行结构调整，宣布春小麦、早籼稻等劣质品种退出保护价收购范围。这是完善粮改方案的重要举措。但是，如果政府只有空泛的引导而没有实质性的财政补贴以及技术和信息服务，结构调整就很难顺利实施。也就是说，结构调整无法离开政府的财政支持，是需要政府花钱的。这里，特别要强调的是，农业结构调整受自然条件的约束很大，长期形成的结构不是轻易可以调整的。我们在河北省坝上地区调查发现，当地无霜期还不到100天，连玉米都不能种植，农民们祖辈都在种植春小麦，现在国家决定不再收购春小麦，又能种什么呢？我们调查的时候正值春耕播种季节，大地已经复苏，牛已准备好了，犁也准备好了，但种什么呢？农民们望着蓝天一片茫然。所以政府在制定农业结构调整政策时一定要有利益补偿和风险保障机制，要有必要的支持。当然，这并不意味着政府要增加额外的财政支出，而仅仅是对原来粮食收储中财政补贴的重新调整；而且较之保护那部分劣质粮，政府对转产进行补贴，可以节约一大笔人力、物力的开支。
总之粮食问题牵涉到多种因素和多方面的利益关系，粮改中要有深思熟虑切实可行的政策安排。只要善于总结经验教训，并且致力于国有粮食企业改革，培育竞争性的市场主体和完善的市场体系，并建立健全有效的储备调节和保障体系，就可以在一定程度上解除长期以来粮食问题对政府的困扰。
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
|
| 附件 |
|
| 相关文档 |
|
|
|
|
|
|