重要宏观调控政策及其对经济的影响
(何思)
随着国家采取以“管住土地，管紧信贷”为重点的各项宏观调控措施逐步到位，2004年国民经济保持平稳快速增长，经济效益继续改善，居民收入水平明显提高，经济运行中的不稳定、不健康因素得到初步抑制，整体经济正朝着宏观调控的预期目标发展，可以说2004年仍可称得上是改革开放以来形势最好的年份之一。2004年我国经济这艘巨轮的安全快速行驶，与政府出台的各项重要宏观调控政策的保驾护航是密不可分的。
一、有关“三农”的政策
近几年来，由于粮食价格不断下跌，种粮比较利益下降，粮食播种面积不断减少，农民对种粮的投入也不断下降，导致粮食产量连年下降，而饲料用粮和工业用粮不断增加，粮食供需缺口日益扩大，多年积累的粮食供需矛盾终于在2003年10月开始爆发，主要表现为粮价大幅上涨，并带动整个物价上涨。为了尽快改变粮食连年减产、农民收入增长长期低速徘徊和粮价暴涨的现状，2004年1月，党中央和国务院公布了年度的第一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央一号文件下发。文件提到要“少取、多予、放活”，“少取”就是少向农民收费，并承诺5年内取消农业税；“多予”更是以一批直接带有资金支持的政策出台为标志，主要包括：在粮食主产区，农民每种一亩粮食，直接补贴10元左右、补贴良种10元左右、另外凡购买农机具还有专项补贴。“一号文件”不仅为农业和农村经济的发展奠定了政策基础，而且出台了九个方面22条具体政策措施。随后，中央又连续出台了一系列更直接、更有力、更果断的政策和措施，其中政策“含金量”高、影响比较大的举措主要有两条：一是取消除烟叶以外的农业特产税，加大农业税减免力度。初步测算，这一项可以减轻农民负担294亿元；二是全面推行粮食直接补贴政策，增加种粮农民的收入。全国共有29个省份实行对种粮农民直接补贴，资金总额已达116亿元，有6亿农民受益。另外，2004年国家有关部门调整国债使用结构，增加农田水利基本建设，尤其是“六小工程”投资；大幅增加财政转移支付，从2003年的80亿元增加到2004年的500亿元；实行间接补贴和扶持专项加工，支持结构调整。其中，良种补贴资金16亿多元，加工专项投入国债资金15亿元；加快农村金融改革，信用社改革试点扩大到29个省市区；扩大以工代赈，加大扶贫支持的力度，2004年以工代赈达到90亿元；加快粮食购销市场化改革，放开粮食收购市场；加快农村新型合作医疗试点改革，缓解农村医疗缺乏的困境；整治乱征乱收，进一步减轻农民负担。
在维护农民的经济权益方面，中央采取措施进一步完善征地程序，提高征地补偿标准。2004年10月下旬，国务院召开了全国深化改革严格土地管理工作的电视电话会议，贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，温家宝总理在会上作了重要讲话。按照中央要求，国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，在调整征地补偿标准的同时，对农户被征地时的权益和征地后的安置途径作了明确规定。清理征地补偿费拖欠工作也取得很大进展，截至2004年11月底，1999年以来全国征收农民集体所有土地拖欠征地补偿费175.46亿元，已经偿还160.45亿元，占拖欠总额的91.4%。与此同时，各地落实党中央国务院有关精神，清理并取消了一些对农民工就业的不合理限制，加大了解决拖欠、克扣农民工工资等问题的力度。建设部近日公布的统计数据显示，2003年拖欠的农民工工资已基本清偿，2003年以前历史拖欠的农民工工资已偿付87％。按照清欠工作的目标，2005年春节前要把2003年以前拖欠的农民工工资偿付完毕。
2004年，中央通过加强农业所采取的一系列宏观调控措施，初步形成了一个完整的农业政策体系，探索了在市场经济条件下保持农业和农村经济与国民经济整体协调发展的有效途径，使农业和农村经济发展在较短时间内发生了趋势性变化，展现了宏观调控的阶段性成果。突出的表现是粮食生产出现重要转机和农民收入增长较快，这已经成为2004年农村经济发展的显著特点，更是国民经济宏观调控初见成效的突出亮点。具体表现为：粮食播种面积明显恢复，扭转了5年减产局面，粮食总产超过9300亿斤；全国农民人均纯收入达到2936元，比上年增收314元，其中45元来自政策性因素，扣除价格因素的影响，比上年同期实际增长6.8%。这是1997年以来增长幅度最高的一年。另外，全年农村贫困人口为2600万人，比上年减少了300万人，减幅为1999年以来的最高水平。
在看到显著成绩的同时，我们还应看到“三农”面临问题的长期性、艰巨性和复杂性。当前，农村生产生活条件依然比较差，农业增产和农民增收仍很困难，城乡之间的差距进一步拉大，部分地区的农民出现隐性负担，粮食丰收后价格下跌和农业周期性波动的风险依然存在。这些因素都应引起各级政府高度重视，需要切实落实中央各项扶持“三农”政策，采取更加有力的措施，加强农业基础设施建设，改善农村的生产生活条件，努力提高农业综合生产能力，开拓农民增收的各种渠道。
二、有关部分过热行业的调控政策
2003年是政府换届的第一年，各地经济建设热情相当高涨，这突出表现在：各地旧城改造和城市建设如火如荼，各类开发区和科技园区层出不穷，全社会固定资产投资高速增长，特别是钢铁、水泥、电解铝、建材等行业的投资超常增长，全社会对信贷资金的需求量迅猛增加。早在2003年年初，国务院已经关注到了经济强劲增长背后的隐忧，但随之而来的“非典”灾难使得是否要需要对宏观经济进行调控的问题被暂时搁置起来。在2004年第一季度，投资增长、信贷增长和通货膨胀出现“三高”趋势后，尤其是煤电油运缺口增大，超过了国民经济的承受能力之后，国务院从4月份开始对宏观经济进行综合调控。其中，较为重要的措施包括：4月26日，国务院授权发改委宣布，对钢铁、电解铝、水泥、房地产开发行业建设项目的资本金比例进行调整，这发出了治理投资的信号。4月27日，国务院发文决定在全国开展固定资产投资项目清理，重点是钢铁、电解铝、水泥、党政机关办公楼和培训中心、城市快速轨道交通、高尔夫球场、会展中心、物流园区、大型购物中心等项目和2004年以来新开工的所有项目。4月28日，中央决定适当提高商业银行的存款准备金率和实行差别存款准备金制度，提高存款准备金率0.5个点，对不同地区实行差别准备金。4月29日，国务院以明电形式发布通知，明确对土地市场秩序进行治理整顿，规定在治理整顿期间全国冻结农用地转非农建设用地半年，半年后必须逐省逐地进行验收，验收合格方能解冻。就在同一天，国务院还严肃查处了江苏铁本钢铁公司违规建设项目，要求各地区各部门切实维护国家宏观调控的统一性、权威性和有效性。5月10日，国家发改委取消地方自行出台的优惠电价措施，还对部分高耗能行业试行差别电价，用市场化手段调控电力紧张。6月10日，国土资源部和国家发展改革委发出“关于在深入开展土地市场治理整顿期间，严格建设用地审批管理的实施意见”，明确暂停农用地转用审批和须报批项目用地范围、重点急需建设项目确认程序和用地审批报批程序、遗留建设用地项目清理事项。6月29日，九部委经国务院批准，联合印发《关于清理规范焦炭行业的若干意见》，决定坚决关停土焦，对焦炭生产实行总量控制。
针对一些行业投资过快增长和低水平重复建设问题，政府采取了以经济和法律手段为主和以必要行政手段为辅的一系列宏观调措施，有保有压，并没有搞“急刹车”和“一刀切”。例如，查处江苏铁本项目，严厉控制钢铁、水泥、电解铝三个过热行业，但是基本上还是针对了少数行业和个别项目。应该说，本轮调控对政府主导的投资行为采取行政手段成分更多些，但对于民间投资行为现在还是以经济手段和法律手段为主。再如央行提高存款准备金比率的措施，针对不同银行采取差别对待。对于增长很快的固定资产投资，除了发出各种各样的警告，也是尽量采取结构性办法。例如提高某些行业的投资项目资本金比例，提高借贷门槛，限制投资过度行业的借贷。总的来说，政府采取的各种措施尽量避免总体上收缩的力度过大，防止经济增长大起大落。事实证明，政府采取的综合调控措施是正确的和有效的，这突出表现在：一是投资增长过快的势头得到了初步遏制，特别是国家重点调控的钢铁、水泥、电解铝、建材等过热行业的投资增幅都出现显著回落，与此同时，国民经济仍保持快速增长态势。二是土地市场治理整顿取得重要进展，土地使用得到有效控制。2004年，共撤销各类开发区4813个，占开发区总数的70.1%，核减开发区规划用地面积2.49万平方公里，占原有规划面积的64.5%。三是部分生产资料价格涨势趋缓。2004年，虽然工业品出厂价格同比上涨6.1%，原材料、燃料、动力购进价格上涨11.4%，但从月环比变动看，工业品出厂价格环比涨幅从波动中有所回落，一些生产资料价格尤其是投资品价格涨势明显趋缓。
三、有关金融的调控政策
2004年，按照党中央、国务院的统一部署，中国人民银行继续执行稳健的货币政策，加强和改进金融调控，合理控制货币信贷总量，着力优化信贷结构。在这一轮宏观调控中，中国人民银行采取措施最早和最为多样化，管紧了信贷，可有效地控制地方政府土地储备的冲动，以及私人部门在低利率背景下强烈的投资冲动。其综合调控措施可概括为三方面：
1、准备金率方面的调整措施。2004年4月25日起，将资本充足率低于一定水平的金融机构存款准备金率提高0.5个百分点，执行7.5%的存款准备金率。4月11日人民银行再次宣布，从4月25日起在继续执行差别准备金率的基础上，金融机构存款准备金率上调0.5个百分点。
2、利率方面的调整措施。从2003年4月22日开始，央行通过发行央行票据等方式，加大基础货币回笼力度。到2004年末，央行票据余额为11620.4亿元，基本上全额对冲了外汇占款投放的基础货币。自2004年1月1日起，扩大金融机构贷款利率浮动区间。其中，商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间扩大到0.9－1.7倍，农村信用社贷款利率浮动区间扩大到0.9－2倍。从2004年3月25日起，人民银行实行再贷款浮息制度。从2004年10月29日起，中国人民银行决定上调金融机构存款基准利率并放宽人民币贷款利率浮动区间，允许人民币存款利率下浮。
3、窗口指导方面的调整措施。人民银行多次通过窗口指导会议，对商业银行进行必要的风险提示，包括2004年1月18日，央行要求商业银行严格控制对钢铁、电解铝、水泥等“过热”行业贷款并建立预警制度等重要信息都是通过窗口指导发布出去的。
总的来看，所采取的货币信贷政策措施已初见成效，货币信贷增长总体上合理，金融运行平稳。2004年12月末，广义货币（M2）25.3万亿元，同比增长14.6%，增幅同比回落5.0个百分点，低于年初调控目标2.4个百分点；狭义货币（M1）9.6万亿元，同比增长13.6%，增幅同比回落5.1个百分点，低于年初调控目标3.4个百分点。这表明货币供应量增长过快的势头已得到遏制。金融机构各项贷款余额18.9万亿元，比年初增加2.4万亿元，比上年同期少增5785亿元，同比增长14.4%，为近三年以来的最低水平，低于全年贷款增长17%的调控目标2.6个百分点。在看到金融调控取得一定进展的同时，也要看到金融运行还存在许多不容忽视的问题，如国有商业银行体制改革进展缓慢，竞争力不强，信贷结构不合理，信贷质量不高，等等，需要继续通过深化改革逐步加以解决。
四、有关财政的调控政策
2004年，我国仍继续坚持积极的财政政策，但在实际的执行中，财政政策表现比较稳健。这主要表现在:一是压缩长期建设国债发行规模，并有意放缓国债的资金拨付进度。政府的长期建设国债由2003年1400亿元调减到2004年的1100亿元，其投资功能从过去的拉动经济增长转到更加注重结构调整、促进协调发展上来；其投向从过去主要用于重点建设项目，转向用于“三农”、社会发展、西部大开发和东北老工业基地建设、生态建设、扩大就业、完善社会保障体系和改善困难群众生活。另外，为了配合宏观调控（主要是控制投资过快增长），财政部有意放缓国债的资金拨付进度。二是调整财政收支结构，有保有压，重点向“三农”和西部大开发等倾斜。2004年取消了农业特产税，并将农业税税率下调3个百分点。在全国13个粮食主产省中，黑龙江、吉林全部免征农业税，其余11个省统一降低农业税税率3个百分点，还有部分省市主动免征农业税。为了配合宏观调控，财政压缩了基本建设支出。估计2004年全年基本建设支出增幅不会超过两位数。同时，中央财政拿出近2000亿元支持“三农”，4000多亿元用于清偿出口退税的历史欠账和当年新发生的出口退税。三是正式启动东北老工业基地8个行业增值税转型改革试点。自2004年7月1日起，国家已经在东北老工业基地地区装备制造业等行业率先进行了增值税改革的试点。在试点的基础上，增值税改革将逐步在全国范围内推开。
一年来的实践表明，我国财政政策执行效果比较令人满意，它与货币政策的搭配越来越合理，也越来越协调，从而为本轮宏观调控取得初步成功奠定了坚实基础，为保持经济的较快增长发挥了重要作用。
五、有关外贸的调控政策
根据我国加入WTO的承诺，2004年我国进一步将关税总水平从上年的11%降至10.4%。内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)已于2004年1月1日正式实施，以推动三地货物贸易、服务贸易的自由化和贸易投资的便利化。7月2日新修订的《对外贸易法》正式实施，《对外贸易经营者备案登记办法》也同步实施，标志着在放开外贸权方面我国提前半年履行了入世承诺。
为了扩大出口，2004年继续实施出口退税和其他相关政策，但对出口退税运行机制进行了调整。尤其需要指出的是，出口退税额的大幅度提高对出口快速增长起到了相当大的促进作用。2004年年初，财政预算确定的出口退税额为2214亿元，后来由于财政收入状况非常理想，财政部按照新的出口退税运行机制，用财政收入的增量不仅偿还了2003年以前出口退税的历史欠账2019亿元，同时还办理了2004年新发生的退(免)税1669亿元，没有新欠退税发生。全年实际退税4000多亿元，极大地调动了出口企业扩大出口的积极性。
以上外贸政策，有力促进了我国进出口的增长。2004年我国货物进出口额为11547.4亿美元，同比增长35.7%，增幅比上年回落1.4个百分点。其中，出口为5933.6亿美元，增长35.4%，增幅比上年提高0.8个百分点；进口为5613.8亿美元，增长36.0%，增幅比上年减慢3.9个百分点。货物出口与进口相抵，实现贸易顺差319.8亿美元，同比多增64.4亿美元。货物和服务净出口对经济增长的贡献率为5.4%，同比上升4.1个百分点，拉动经济增长0.5个百分点。
