提要：本文利用第二次全国基本单位普查所取得的详细资料，在302.6万家企业单位和71.9万家事业单位的范围内，从国有经济控制力的概念、现状、发展趋势等方面，对我国国有经济控制力这一直倍受关注的问题进行了比较全面的论述和分析。文章指出，经过多年的改革和发展，国有经济在所有行业或领域都占据绝对控制地位的状况已有很大改变：在一般竞争性行业，国有经济的比重下降较大；在“涉及国家安全的行业”、“自然垄断行业”和“提供重要公共产品和服务的行业”中，国有经济都占有绝大部分的份额；在“支柱产业和高新技术产业”中，国家也控制了大部分骨干企业。因此，从总体上看，国有经济仍对国民经济具有很强的控制力。文章认为，国有经济通过结构调整，进一步加强重点领域，是提高国有资产整体质量，保持国有经济适度的控制力，促进国民经济健康发展的必然选择。国有经济今后的改革与发展工作应主要围绕两方面展开：一是积极稳妥地加快推进国有经济结构调整，二是着力提高重要行业和关键领域国有经济特别是国有控制企业的竞争力。
 
　　一、国有经济和国有经济控制力的概念
 
　　研究国有经济控制力问题，必须从国有经济的概念谈起。一般来说，国有经济是指资产归国家所有的经济成份，按目前的统计分类应当包括国有企业、国有独资公司和其他企业中的国有成份。
 
　　国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的规定登记注册的非公司制的经济组织，也称“纯国有企业”。
 
　　国有独资公司是指国家授权的投资机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司，其经济实质类同于纯国有企业。
 
　　其他企业中的国有成份是指除上述“国有企业”和“国有独资公司”外，在其他混合型的企业中，国家出资所占的份额。
 
　　需要特别指出的是，在许多行业中存在着大量的国有事业单位，虽然它们不以赢利为目的，不是纯粹的经营单位，但在渐进的变革中相当一部分将转变为企业或与企业功能相同的实体。因此，我们认为在研究国有经济问题时，应将其视作国有经济的特殊组成部分。
 
　　国有经济控制力的概念，首先是在党的“十五大”报告中提出来的，报告指出，“国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用”、“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上”。据此我们认为，“国有经济控制力”应是指国有经济控制的企业和事业单位在国民经济中的影响程度，具体体现在国有经济对国民经济的调节能力和保障能力上。
 
　　在本文中，我们把国有企业、国有独资公司和其它企业中的“国有绝对控股企业”（在企业的全部资本中，国家资本所占比例大于５０％的企业）和“国有相对控股企业”（企业全部资本中，国家资本所占比例虽未大于５０％，但大于其他经济成份所占比例；或国家资本所占比例虽不大于其他经济成份所占比例，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业）集为一体，称作“国有控制企业”，在企业层次上研究国有经济控制力问题。将国有控制企业与国有事业单位集为一体，在整个国民经济层次上研究国有经济控制力问题。
 
　　由于基本单位普查资料年份单一、指标较少，因此在本文的研究中，将主要用比例法从静态对“国有经济控制力”进行简单和直观的反映。即以“营业收入”作为主要衡量指标，以“从业人员”和“企事业单位数”作为辅助指标，推算国有经济成份所控制的企事业单位在国民经济总体、不同门类、不同行业和不同地区中的比例。由于重点行业和关键领域的国有经济对国民经济的影响和调节作用要大大高于一般行业和一般领域，因此，在分析总体情况的基础上，我们将区别重点与一般分别加以论述。
 
　　二、国有经济对国民经济控制力的具体分析
 
　　（一）国有经济控制的单位在国民经济总量中举足轻重
 
　　全国第二次基本单位普查资料结果显示，目前，国有企事业单位在国民经济中的地位举足轻重（见“表１”和“表２”）。
 
　　1、在企业层次上看国有经济控制力
 
　　2001年底，全国国有控制企业单位45.9万个，从业人员6453.2万人，分别占全部企业单位的15.2%和39.1%。当年实现营业收入120039亿元，占全部企业单位的49.6%，接近一半。
 
　　2、在整个国民经济层次上看国有经济控制力
 
　　2001年底，国有事业单位60.2万个，占全部事业单位的83.7%，从业人员2406.9多万人，占全部事业单位的90.8%。如把国有事业单位考虑进去，国有经济控制的单位所占的比重，单位数为28.3%，从业人员为46.3%，分别比对企业的控制提高了13.1和5.6个百分点。如把国有事业单位的社会收入估算进来，则国有经济控制的营业收入在60%以上。
 
　　3、城乡个体经营单位对国有经济控制状况的影响
 
　　据我国十四个省对从事第二和第三产业活动的城乡居民个体单位普查的结果推算，2001年底，我国从事第二、第三产业活动的城乡居民个体单位约2700万户左右，从业人员约5500万人左右，营业收入约34000亿元。若把这部分影响考虑进去，国有经济控制单位的营业收入和从业人员所占比例分别为48%和36.4%。
 
　　从上述结果可以看出，目前国有经济控制的企事业单位的经济总量仍举足轻重，虽然随着经济体制改革的不断深化和国有经济结构的进一步调整，国有经济的比例有可能继续下降，但是否因此就能得出国有经济控制力不足或将会出现不足的结论呢？下面我们将通过对国有经济在不同门类、不同行业和不同地区中所控制的份额，来进一步研究国有经济的实际控制力。
 
　　（二）国有经济在重要行业和关键领域仍牢牢占据主导地位
 
　　众所周知，虽然各种产品和服务都有其不同的需求，但其在社会经济生活中的重要性显然不同。有些可有可无或可以找到替代品，有些却不能缺少且不具有可替代性；有些对经济及社会发展具有巨大的影响力，而有些却影响力有限或没有影响；有些是属于高技术性的，而多数却属于一般性的。发达国家在世界政治经济中举足轻重，而大部分发展中国家却往往受制于人，主要是因为发达国家在那些重要行业如高技术产品行业中处于控制地位，而发展中国家却无力与之匹敌。因此，我们认为在对总体比例进行分析的基础上，再分门类、分行业、分地区进行具体的分析和研究，是从实质上弄清国有经济控制力的关键。

表１全部企业数及国有控制企业在其中所占的比例(％)

表２不同门类中国有事业单位的数量及所占比例（%）

　　从“表１”、“表２”和“附表１”资料进一步分析，可以看出以下几点：
 
　　１、在大多数提供重要公共产品和服务，以及自然垄断的门类和行业中，国有控制企业的经济总量占有明显的主导地位
 
　　分门类看，国有控制企业在“地质勘查业、水利管理业”、“金融、保险业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”、“电力、煤气及水的生产和供应业”、“交通运输、仓储及邮电通信业”、“卫生、体育和社会福利业”以及“采掘业”等门类中，营业收入均占有60％以上的份额，最高的高达94.9%，起着明显的主导作用。
 
　　国有事业单位所占比重高、影响大的门类主要有5个，分别是“卫生、体育和社会福利业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”、“地质勘查业、水利管理业”、“科学研究和综合技术服务业”和“农、林、牧、渔业”（见表２）。
 
　　分行业来看，国有控制企业在30个大类、88个中类行业中，营业收入所占比重超过60％（详见“附表１”至“附表１续3”）。这些行业，涵盖了大部分的提供重要公共产品和服务的行业，以及重要的自然垄断行业。
 
　　２、在那些比较重要的基础产业、制造业和服务行业中，国有控制企业的经济总量占有较高的比重
 
　　在“科学研究和综合技术服务业”、“农、林、牧、渔业”、“批发和零售贸易、餐饮业”3个门类中，国有控制企业所占的比重均超过了50％；在“社会服务业”和“建筑业”中，所占比重也超过了40％。
 
　　分行业看，国有控制企业所占比重在40％－60％之间的大类行业有19个，中类行业有60个（详见“附表１续4”至“附表１续５”）。这些行业，囊括了大部分比较重要的基础产业、制造业和服务行业。
 
　　３、在市场化程度较高、竞争比较激烈的部门，国有控制企业所占比重相对较低，但仍保持着一定的份额
 
　　在“房地产业”和“制造业”2个门类，国有控制企业的经济总量所占比重低于40％。
 
　　分行业看，在37个大类行业，195个中类行业中（见“附表１续６”至“附表１续９”），国有控制企业的比重低于40％。这些行业绝大多数是那些竞争比较激烈、市场化程度较高的加工业和一般性的服务行业。其中，诸如“服装及其他纤维制品制造业”、“皮革、皮毛、羽绒及其制品业”、“家具制造业”等6个大类行业，40多个中类行业，国有控制企业经过近些年来的结构调整，目前所占比重已不足10%。
 
　　４、在重要工业行业，国有大企业[2]是行业内大企业的主体
 
　　在那些特殊行业（如“武器弹药制造业”、“烟草加工业”）、重要的采掘业（如“木材及竹材采运业”、“煤炭采选业”、“石油和天然气开采业“）和那些重要的能源、原材料加工业（如“石油加工及炼焦业”、“电力、蒸气、热水的生产和供应业”、“自来水的生产和供应业”等）中，国有大企业在本行业全部大企业中占有很大的比重，2001年营业收入所占比例均超过了90%；在那些比较重要的基础产业和加工工业中（如“煤气的生产和供应业”、“黑色金属冶炼及压延加工业”、“化学原料及化学制品制造业”、“交通运输设备制造业”和“有色金属冶炼及压延加工业”等），国有大企业也占有较高的比例（附表２）。
 
　　另外，比较国有经济在各门类中的“企业数”、“从业人员”和“营业收入”所占的比重（见表１），可以看出两个明显的特点：一是在大部分门类中，国有控制企业的从业人员在全部企业中所占的比重，均低于其营业收入所占的比重（只有“农、林、牧、渔业”、“社会服务业”和“房地产业”例外），这说明国有经济控制的企业在资金和技术密集型行业所占的份额相对较高，同时，在同类行业中，国有控制企业多是一些技术层次和劳动生产率相对较高的龙头企业；二是国有控制企业在全部企业中所占的比例，企业数比例大大低于其营业收入和从业人员比例，这说明国有经济中规模较大的企业所占的比重相对较高。
 
　　(三)东部发达地区国有经济比重明显低于内地，但仍占有稳固的控制地位
 
　　普查资料显示，在2001年，大部分地区国有控制企业占有相当高的比重(见附表3)。
 
　　从“营业收入”所占的比重来看，东部地区最低，为43.5%，中部和西部相差不大，分别为66.1%和64.9%，均接近2/3。分省市自治区看，有24个省（市、自治区）超过一半，其中，比重高于70％的有9个地区，最高的是吉林省，为76.9％，其余的８个地区依次为西藏、贵州、甘肃、黑龙江、新疆、青海、江西和云南；有10个地区的比重在60％至70％之间，依次为内蒙古、湖北、山西、陕西、北京、广西、宁夏、安徽、湖南和辽宁；有5个地区的比重在50％至60％之间，依次为重庆、河北、四川、河南和海南；有７个地区的比重低于50％，最低的是浙江省，为28％，其余的６个地区，从低到高依次为江苏、广东、福建、山东、天津和上海。
 
　　从“从业人员”所占的比重来看，东部地区最低，不足1/3，为30.4%，中部和西部均超过1/2，分别为52.5%和50.4%。分省市自治区看，有15个省（市、自治区）超过50％。其中，比重高于60％的有7个地区，最高的是新疆维吾尔自治区，为73.9％，其余的6个地区依次为黑龙江、海南、吉林、西藏、贵州和内蒙古。有8个地区的比重在50％至60％之间，依次为甘肃、湖北、陕西、青海、广西、山西、宁夏和江西。有6个地区的比重在40％至50%之间，依次为辽宁、云南、湖南、安徽、河北和河南。有6个地区的比重在30％至40％之间，依次为四川、重庆、天津、北京、山东和上海。有4个地区的比重低于30％，最低的是浙江省，为14.1%，其余的３个地区，从低到高依次为广东、福建和江苏。
 
　　从“企业数”所占的比重来看，东部地区只有12.1%，中部和西部均超过1/5，分别为21.6%和21.1%。分省市自治区看，各地国有控制企业数所占的比例均大幅度低于“营业收入”和“从业人员”比例，超过50％地区只有一个，是西藏自治区，占57.4%；比重高于和低于20%的地区各有１５个，在15个比重高于20%的地区中，有５个地区的比重高于30％，依次为湖北、贵州、青海、甘肃和黑龙江，其余的10个地区依次为新疆、广西、海南、内蒙古、吉林、云南、山西、江西、陕西和湖南；在比重低于20%的15个地区中，比重低于10%的地区有2个，分别是浙江和江苏，比重分别为6.5%和9%，其余的13个地区，从低到高依次为上海、北京、广东、福建、河南、四川、山东、重庆、天津、辽宁、安徽、河北和宁夏（附表３）。
 
　　综上所述，大部分地区的国有经济比重仍然较高，对当地国民经济具有很强的控制力，但从数据对比看，国有经济比重的高低与经济发达程度呈一定的负相关关系，国有经济比重相对较低的浙江、江苏、广东、福建和山东５个东部经济大省，经济发展水平均远高于全国平均水平。在这些省份,目前国有经济的控制力如何呢?
 
　　为了深入研究这个问题，我们将上述5省的企业单位，分门类、分行业进行了汇总（见“表3”和“附表４”）。从表3中可以看出，在诸如“金融、保险业”、“地质勘查业、水利管理业”、“电力、煤气及水的生产和供应业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”、“交通运输、仓储及邮电通信业”、“卫生、体育和社会福利业”、“科学研究和综合技术服务业”等提供重要公共产品和服务的门类，以及重要的基础产业中，这５个地区国有经济所占的比重仍然很高；在那些国有事业单位占有较大比重的“卫生、体育和社会福利业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”、“科学研究和综合技术服务业”等门类中，国有企、事业在这些地区占有稳固的控制地位；制造业是所占比例较低的门类之一，但在那些比较重要的制造业行业中，国有大企业在当地同行业大企业中，仍占有很大的比重（附表4）。
 
　　综合以上两个方面的情况，可以得出明确的结论，即使在那些国有经济总量比例较低的地区，国有经济仍掌握着当地的关键领域和龙头企业，对当地的经济仍具有较强的调节和控制能力。

表3国有经济比例最低的５个地区国有控制企业

　　(四)“中央企业”在国有经济中的地位举足轻重
 
　　“十六大”报告提出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”。对国有控制企业的所属进行明确的划分，将是下一步我国经济体制改革工作的一项重要任务。为此，对国有控制企业在中央和地方的分布状况作一概要描述，供研究时参考。
 
　　2001年底，全国共有中央所属企业59172家，占全部国有控制企业的12.9%；从业人员有1548.7万人，占24.0%；年营业收入50689.4亿元，占42.2%。
 
　　分门类看（详见表4），中央企业营业收入在国有控制企业中所占比重超过1/3的有10个，比重最高的是“金融、保险业”，高达77%，其他９个门类依次为“地质勘查业、水利管理业”、“交通运输、仓储及邮电通信业”、“采掘业”、“科学研究和综合技术服务业”、“电力、煤气及水的生产和供应业”、“其他行业”、“卫生、体育和社会福利业”、“建筑业”和“制造业”。中央企业比重较低的门类有５个，最低的是“房地产业”，为8.3%，其余的４个门类从低到高依次为“社会服务业”、“农、林、牧、渔业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”和“批发和零售贸易、餐饮业”（分行业、分地区情况请详见“附表５”和“附表６”）。

表4中央所属企业的总量及其在国有控制企业中的比重（％）

　　从上述几方面的分析中可以看出，经过多年的改革和发展，国有经济在所有行业和领域都占据绝对控制地位的状况已有很大改变。在一般竞争性行业，国有经济的比重下降较大；在“涉及国家安全的行业”、“自然垄断行业”和“提供重要公共产品和服务的行业”中，国有经济都占有绝大部分的份额；在“支柱产业和高新技术产业”中，国家也控制了大部分骨干企业。同时，在国有控制企业中，国有绝对控制企业是主体。因此，从总体上看，国民经济的命脉仍然牢牢地掌握在国有经济的手中，国有经济对国民经济具有很强的控制力。在这方面，以大型特大型国有控制企业为代表的中央企事业单位发挥了重要作用。
 
　　三、关于国有经济控制力变动趋势的探讨
 
　　从改革开放到90年代初，我国国有经济在整个国民经济中的比重虽然在不断下降，但仍占据明显优势。1992年，党的“十四大”确立社会主义市场经济体制以后，随着民营经济的迅猛发展和外资企业的大量涌入，市场竞争日益剧烈，国有经济控制的企业战线过长、资本金不足、体制僵化、社会负担过重等等问题很快暴露出来，生产经营逐步陷入困境。为了解决国有企业的问题，1997年中央提出了三年脱困的目标，到2000年底，国有企业扭亏脱困取得了一定成效，大量国有企业通过兼并、破产和改制的等方式退出了国有领域，总的来看，政策因素在三年脱困中起了主要作用，但许多企业内在的生机和活力并没有真正形成。进入21世纪以来，非国有经济迅速发展，国有经济虽然也有较快增长，但比重仍在进一步下降。特别是加入WTO以后，我国参与经济全球化的进程明显加快，国有经济的生存和发展环境面临更大的变化。如何进一步深化国有企业改革，在推进市场化进程的同时使国有经济保持适度的控制力和活力，是当前面临的十分紧迫的课题。
 
　　(一)影响国有经济控制力变化的几点因素
 
　　1、对国有经济地位和作用的认识问题
 
　　在社会主义市场经济条件下，对国有经济地位和作用的认识对今后国有经济的改革和发展影响很大。从世界范围看，国有经济并不是我国的专利，也不是社会主义的本质特征。从发达的工业国到落后的农业国，世界各国的经济结构中，国有经济或多或少都占有一定的比重，其作用是维护国家安全特别是国防安全和经济安全，抵御外国资本特别是一些大型跨国公司对本国经济的控制，增强本国经济的凝聚力，维护社会稳定。在发生灾变等情况的特殊时期，国有经济的存在有利于国家对经济和社会直接进行调控和干预。
 
　　我国的国有经济除了与其他国家的国有经济一样具有上述的共性特点外，还具有自己独特的一面。作为经济基础的重要组成部分，它要为维护我国的社会主义制度和政权稳定服务，因此，我国的国有经济有着比其他国家更高的地位，在经济和社会发展中起着更加重要的作用，这就决定了我国的国有经济在社会经济结构中的分布范围和比重要高于一般的资本主义国家。
 
　　同时我们应该看到，当前，我国正处于社会主义初级阶段，这一阶段将延续相当长的时间。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。国有经济的地位及其作用应与初级阶段的基本经济制度和基本国情相适应。初级阶段公有制的实现形式有多种，国有经济只是其中的重要一种。因此，在保持国有经济适度控制力的同时，放手发展非国有经济是我国社会主义市场经济发展的必然要求。
 
　　党的“十五大”报告指出：“国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言的，有的地方、有的产业可以有所差别”。“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局……只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质”。这些重要论述无疑为我国国有经济今后的发展指明了正确的方向。
 
　　2、国家控制经济的手段和方式的变化
 
　　国家对经济实行控制的手段和方式可以是多种多样的，通过发挥国有经济的作用对国民经济进行直接控制只是其中的一种。随着改革开放的深入和市场经济的发展，运用经济杠杆、产业政策以及行政和法律（法规）手段等间接方式来控制经济将会被越来越多地采用。这样，对国有经济控制力的要求将会相应降低，因此，改革进程的快慢和市场经济的发育程度对国有经济的发展及其控制力的变化有着很大的影响。
 
　　3、国有控制企业的经营绩效
 
　　国有控制企业是我国国有经济的主体，担负着许多的社会功能，这就决定了它不可能象其他经济类型企业那样把经济效益放在首位。与其他国家不同的是，我国的国有经济广泛存在于国民经济各个领域，在一般竞争性行业有大量的国有控制企业存在，在这些行业，国有控制企业必须按照市场经济规律参与竞争，它们在行业内的地位和控制力与其经营绩效密切相关。即使在关系国计民生的重要行业，国有控制企业的运营也要讲求一定的经济效益，如果国有控制企业因经营无方导致长期巨额亏损或者政策性亏损超出了它产生的社会效益，再谈控制力也就失去了意义。
 
　　4、加入WTO后面临的挑战
 
　　加入WTO是对我国经济和社会发展中具有重要影响的一件大事，从长远发展来看，利大于弊。但对国有经济来说，短期内所受的冲击无疑是很大的。一方面，加入WTO以后，对外开放将更加深入彻底，来华投资的大型跨国公司将越来越多，它们拥有资金和技术优势，投资的数量和范围也将不断扩大，必将对大量处于竞争性领域的国有控制企业形成较大的生存压力；另一方面，加入WTO以后，国家必须依照世贸规则为同类企业创造公平竞争的市场环境，大多数行业内对国有控制企业的优惠政策将被取消。这对许多在与内资民营企业竞争中尚处于下风的国有控制企业来说，更是意味着面临真正的生与死的考验。
 
　　当然，随着经济、科技和社会其他方面的发展，一些行业的重要程度会发生较大变化，国有经济能否适应变化及时做出调整，也将对国有经济控制力的发挥产生影响，但上述四个方面是最主要的。
 
　　(二)国有经济的发展定位及其控制力变动趋势
 
　　国有经济在某一领域实行高度控制就容易形成事实上的垄断。在经济发展过程中，垄断和竞争是一对矛盾，高度控制乃至垄断有利于秩序的稳定但会影响效率；竞争有利于提高效率但并不适合所有的领域，过度的竞争还会损害秩序最终也会影响效率。国有经济要在保持相当控制力的同时又不损害经济运行的效率，就需要在二者之间选择最佳的平衡点。
 
　　在社会主义初级阶段，多种经济成分共同发展的局面将长期存在。与初级阶段的基本国情和市场经济发展的要求相适应，国有经济需要遵循市场经济的规律进行战略性结构调整，这已经在社会各界达成广泛共识。根据社会主义初级阶段理论和党的“十五大”、十五届四中全会和党的“十六大”精神，参考发达国家的经验，今后，国有经济的分布领域和发展定位大致可分为以下几种：
 
　　１、需由国有经济垄断或高度控制的行业
 
　　（1）关系国家安全的行业。主要包括三类，一是关系国防安全的行业，如武器弹药制造、航天航空工业、核工业等行业。虽然从世界范围看，有些发达国家的军工等行业也采用了由民间经营、政府定货的方式，但我国是实行武器管制的国家，就我国的基本国情而言，在今后相当长时期内，这些行业须由国有经济垄断经营。二是关系政治安全的的行业，主要有教育、文化艺术业、广播电影电视业、邮政通讯业等，这类行业中的国有经济以事业单位为主。三是关系经济安全的行业，如金融业、保险业等。严格说来，影响经济安全的行业很多，但以金融、保险业的影响最为广泛和直接，它们关系国民经济命脉，即使个别企业发生问题也会产生连锁性的社会风险。从长远看，二、三两类行业将允许部分非国有经济参与进来，但国有经济必须保持高度的控制力。
 
　　（2）提供重要公益性服务的行业。除教育部门外，医疗卫生、公共设施服务业（市内交通、园林绿化、环境卫生、风景名胜区管理等）社会福利保障业、综合技术服务业（气象、地震预报、测绘环境保护等）、地质勘查、水利管理等均属于此类行业。这些行业本身有一定的营利能力，但其公益性的性质要求其不能以营利为目标，这就要求国有经济在其中发挥主导作用。目前，在这些行业中，以财政支持或自收自支的事业单位为主。
 
　　（3）具有自然垄断性的行业。主要有各类运输（铁路、公路、管道、河道）干线、机场、港口、电网、自来水、煤气、电力等行业。这些行业一般具有较高的自然垄断性，进入壁垒高，需要的投资一般较大，但收益也较稳定。这些行业与人民生活和社会生产紧密相关，公益性色彩也较强，提供的产品和服务可选择性小，价格又容易被控制。因此，这些应主要由国有经济垄断或控股经营，以维护社会安定，保障人民利益。
 
　　（4）珍稀自然资源采掘业。如贵重稀有金属和非金属以及具有放射性和剧毒等的矿产资源开采业。这些行业或因资源非常稀缺因而对经济和科技发展有重要影响，或对人民生命和自然环境极具危险性，应主要由国有经济控制经营。
 
　　（5）其他特殊行业。如烟草、盐业等，这些行业与人民生活和生命健康关系密切，同时也是国家重要的税收来源，应主要由国有经济控制经营。其他如造币、特殊药品和危险品的生产和供应等行业也要求由国有经济经营。
 
　　上述需由国有经济垄断或高度控制的行业大致相当于附表1中比重在80％以上的行业和部分比重在60％～80％之间的行业。从我国的基本国情看，国有经济需要在较长的时期内继续对上述行业保持高度控制力，但对垄断或高度控制可能影响效率要有足够的重视。以发展的眼光看，上述行业中的许多国有事业单位应该逐步转变为经营性企业，部分经营性的自然垄断行业和公益性行业以及金融保险业应该不同程度地对非国有经济适度开放，许多国有企业应该打破国有独资的单一模式，通过吸收非国有经济参股的方式发展壮大自己。这样做不仅不会削弱反而有可能加强国有经济对上述行业的控制力。由于这些行业绝大部分掌握在国家的手中，因此，国家可以根据经济和社会发展的需要，合理安排这些行业的投资，防止重复建设。如对资本金不足的企业要进行补充；对资源枯竭的企业，要实行关停并转；对军工、航天等国防科技工业要适当加大投入，加强技术改造。垄断行业要尽可能引入竞争机制，鼓励行业内国有单位相互之间进行适度的竞争。
 
　　２、国有经济应保持一定控制力的行业
 
　　（1）重要的资源产业。除上述应由国家高度控制的自然资源外，其他重要的自然资源如煤炭、石油天然气、铁、有色金属等矿产的开采，森林养护与采伐等行业，其中的大型矿床和森林应主要由国有经济控制。
 
　　（2）关系国计民生的竞争性基础产业。主要包括制造业中对资金和技术要求较高的重加工业，如黑色和有色金属冶炼、石油加工、专用设备、交通运输设备、化纤、化工等行业；大型批发零售贸易业；大型建筑业和地产业。这些行业一般体现一个国家的经济发展水平，进入壁垒高，适合规模化发展。从长远看，国有经济并非一定都要涉足这些行业，但在经济体制转轨时期，国有经济在这些行业保持一定的控制力是十分必要的。一方面，由于国家已对这些行业投入了大量资金，行业的排头兵基本上都是国有控制企业，因此在今后相当长的一段时期内，在这些行业保持国有经济一定的控制力是完全可能的；另一方面，由于这些行业现在的国有资产十分庞大，非国有的民族工业尚无力在短期内收购接替这部分资产，而这些行业又不宜轻易让外资控制，国有经济必须继续担起这份责任。
 
　　我国市场经济体制从建立到完善需要较长的时间，在这一时期内，国有经济应在上述行业保持一定的控制力，可以通过抓住这些行业的国有控制龙头企业即大型特大型企业来实现。为了促进这些企业的发展，国有经济控制的形式也应与时俱进，从绝对控股逐步向相对控股转化，以利于广泛吸收社会资金并为将来进一步放开这些行业打好基础。
 
　　（3）高新技术产业。广义地讲，许多行业都存在高新技术，但这里指的是那些具有国际先进技术水平、应用前景广阔、对国民经济发展具有较大影响的产业，如微电子、通讯设备制造、仪器仪表、生物医药、核能利用、新材料等等。高新技术产业的需求收入弹性和生产率上升率一般都比较高，因而其产品的市场潜力和对其他产业的带动和影响作用都比较大。高新技术产业中的竞争表面上是企业之间的竞争，实质上是企业背后的国家之间的技术角力。高新技术的发明创造往往不一定产生在大的企业或单位，中小企业也占有很大比重，但其成熟和推广一般需要很大的投入，因而需要借助大企业特别是国家多种形式的政策扶持。目前，我国国有经济的资金和技术力量仍然比较雄厚，因而在今后相当长一段时期内，高新技术产业的发展很大程度上仍需国家通过扶持相关行业有影响的大型国有企事业单位的形式来实施，当然这种扶持不一定就是国家大包大揽，有些可以用优惠政策来代替资金的投入。
 
　　国有经济应保持一定控制力的行业主要包含在附表1中比重在40％～80％的行业中。就现状而言，这些行业大多属垄断与竞争并存的重要行业，从行业特点看，将来的竞争将会更加激烈。就业绩而言，这些行业的大型企业一般是盈利的，中小企业则多为亏损。这些行业国有经济调整与发展应贯彻“抓大放小”的方针，集中力量加大对这些行业大企业的投入力度，促使其上规模、上水平，争取形成一批有国际竞争力的大型企业集团，以增强我国经济的整体实力，迎接加入WTO后日益加剧的国际竞争的挑战。
 
　　３、国有经济不一定要直接控制的一般竞争性行业
 
　　除以上两大类所涉及的行业外，其他行业多属一般竞争性行业（见附表1中40％以下的行业,含*+号的行业不考虑在内），如制造业中的服装、纺织、家具、塑料、金属制品、普通机械；建筑、运输业中的一般性行业，中小型批发零售贸易业，餐饮业、旅游业、社会服务业中的一般行业等。这些行业大多数对资金、技术等的要求不高，进入壁垒较低，规模优势不明显，企业之间的竞争十分激烈，但对经济和社会生活的影响不大。因此，对于一般竞争性行业的国有控制企业，可以从加强人才培养、加强经营管理、改革用人制度、建立社会保险制度等方面予以支持，使其具有更大的生产经营自主权，鼓励积极主动地参与市场竞争。对于这些行业，国家可更多地通过经济和法律等手段来实现控制。
 
　　总之，国有经济的行业发展定位及相应的结构调整对其未来发展和控制力的变化影响很大。从中长期目标看，国有经济的重点领域将集中在三“不”：即不允许非国有经济经营（关系国家安全）；非国有经济力量不足（资本、技术等的进入壁垒高）；非国有经济不愿经营（公益性太强无利可图）。在这些领域，国有经济的力量应该进一步加强，以保持高度的控制力，其他领域则可以通过经济和法律等手段实现控制。值得一提的是，国有经济的定位及其发展不是一成不变的，随着经济和社会的发展，在前述诸多因素的影响下，现有的一些行业的重要性将会发生变动，新的重要行业会不断产生，国有经济的发展重点也要因应时势及时进行调整。
 
　　四、加快国有经济结构调整、提高国有控制企业的竞争力，是保持国有经济控制力、促进国民经济发展的关键
 
　　国有经济通过结构调整，进一步加强重点领域，是提高国有资产整体质量，保持国有经济适度的控制力，促进国民经济的健康发展的必然选择。国有经济今后的改革与发展工作应主要围绕两方面展开：一是积极稳妥地加快推进国有经济结构调整，二是着力提高重要行业和关键领域国有经济特别是国有控制企业的竞争力。
 
　　(一)加快国有经济结构调整，协调解决难点问题
 
　　国有经济战略性的结构调整在当前具有相当的紧迫性：一是一般竞争性行业国有控制企业的生产经营效益较低，结构调整的时间拖得越久，国有资产的损失就越大，需要处理的遗留问题就越多。更为严重的是这些企业的高额负债主要来源于银行贷款，经营状况的恶化孕育着极大的金融风险。二是一般竞争性行业的国有资产仍然十分庞大，但使用效率较低，意味着社会资源的浪费。这种资源配置的失衡如果长期持续下去，对我国经济的稳定健康发展和市场经济体制的建立都将产生不利的影响。
 
　　当前，国有经济战略性结构调整的难点主要表现在两个方面：一是下岗职工难安置。国有控制企业存在大量冗员，国有事业单位人浮于事的现象也很普遍，国有经济在改制的过程中至少有1/3的从业人员需要重新安置，在当前就业形势严峻、社会保障机制尚不健全的情况下，这一问题很难处理；二是银行怕债权落空，配合不积极。国有控制企业高额负债、资产质量较差的问题普遍存在，而且涉及的债务十分庞大，主要的债权人为国有商业银行。许多国有控制企业靠借新债还旧债过日子，这些企业在改制特别是破产重组过程中，必然会有大量银行债务难以偿还，而银行正在进行商业化改革，很难承受这种冲击，有顾虑是可以理解的。这两个方面问题的解决要靠多方协调努力，其中，各级财政力量的支持将是必不可少的。
 
　　国有经济的结构调整要防止两种倾向，一是在一般竞争性行业中效益低下企业关、停、并、转问题上犹豫不决，止步不前，怕导致国有资产流失，怕担政策方面的风险，结果错失结构调整的良机；二是超越现阶段经济发展的实际，把一些还不宜由非国有经营的重要行业和关键领域的国有控制企业也转让出去，从而削弱国有经济控制力，为经济发展和社会稳定留下隐患。
 
　　（二）国有经济结构调整要充分考虑民族产业发展
 
　　国有经济结构调整中，国有控制企业的并、转、股份化、合资、合作，必然涉及到大量国有资产的处置和股权转让问题。现在一些地方为了吸引外资，在国有控制企业改制重组过程中给予外资以种种优惠待遇，而对国内的民族资本特别是民营企业则存在诸多挑剔甚至设置障碍，这类做法很不妥当。我国是一个幅员辽阔的发展中的大国，国家的繁荣富强最终必然要靠自己的民族资本而不是外资。在利用外资的问题上，我国不能完全仿效发达国家目前比较开放的做法，这些国家的市场经济发展了几百年，自己的民族产业早已发展壮大，足以从容面对外国资本的竞争，而我国的民族资本还难以像发达国家的那样做到任凭风浪起、稳坐钓鱼船的地步。随着国有经济结构调整的实施，我国非国有特别是非公有的民族资本应当逐步担当重任，目前，这些资本的实力还很弱，甚至还很不规范，因而它们的成长壮大更需要国家政策的扶持。在一般领域国有经济调整改制过程中，应当充分考虑它们的利益，至少应当给它们创造公平合理的竞争机会。非国有民族产业的成长壮大也有助于国有经济发挥控制力，共同维护国家的经济安全。如果国有经济退出的行业形成向外资一边倒的局面，国有经济的控制力今后必然大受影响，也有违改革的初衷。
 
　　（三）国有资产管理的责权利要相应配套
 
　　党的十六大确定了新的国有资产管理体制以来，新的国资委结束了以往国有资产多头管理和出资人不到位的问题，实现了管资产和管人、管事的统一。2002年底，我国国有资产总量已达11.83万亿元，要管理如此庞大的资产和相关的人和事，国资委的权力之大、责任之重都是空前的。新的管理体制为国有资产的有效运营带来了希望，但如果责权利配套不当，也孕育着新的风险。从责权的配套来说，没有相应的权力，就无法承担相应的责任，但权力过度膨胀，同样不利于承担责任。目前，国有资产管理部门的权力相当集中，“统一所有，分级代表”的模式又决定了不同层次具有相对的独立性，以“管人”为背景的“管事”会具有相当的影响力，如果没有一套完善的制度约束，很容易产生瞎指挥乃至腐败行为。再从责权与利的配套看，由于管资产的同时还要“管人”和“管事”，如此的工作性质具有很强的职业技术特点，对国有资产管理部门工作人员的素质特别是道德和业务素质提出了很高的要求。形象一点说，国资委的工作是当“老板”的“老板”，但从目前的情况看，工作人员的劳动报酬是公务员性质的工资，与他们所管理的企业中中高层人员的报酬相去甚远，这种利益格局与相关的责权是很不相称的，持续下去或者留不住人才而降低国有资产管理的工作效率，或者极易成为心态失衡和权力寻租的诱因，因此，相应的制度安排值得审慎考虑。
 
　　(四)着力提高国有控制企业的竞争力
 
　　国有控制企业是国有经济最主要的组织形态。随着改革开放的深入和市场经济的发展，许多国有事业单位也将改制为企业或以企业化方式经营。因此，国有控制企业经营状况的好坏、竞争力的强弱对国有经济控制力的发挥有着重要影响。在国有经济战略性结构调整中，应把提高国有控制企业的竞争力作为重中之重。必须充分认识到国有控制企业将要面临的竞争是全方位的，不仅重要竞争性行业中的企业要面对竞争，国有垄断行业中的国有控制企业相互之间也将开展竞争。从发展现状看，国有控制企业的竞争能力是不能令人满意的，影响国有控制企业竞争力的因素有很多，当前应着重注意解决以下几点：
 
　　1、要建立真正意义上的现代企业制度并严格按照法人治理结构运作。随着改革的深化，我国国有控制企业过去普遍存在的严重行政干预问题已经大为减少，从近年来揭露出的众多腐败案例看，企业内部人控制问题已经上升为影响国有控制企业发展的主要问题。许多国有控制企业效益滑坡乃至破产倒闭并不是由于生产减少或市场不好，而是由于监督约束机制不健全，企业领导人一言堂下不负责任的决策失误、投资浪费乃至内外勾结大肆鲸吞国有资产，结果把一些好端端的企业送上了不归路。到目前为止，虽然有不少国有控制企业形式上建立了现代企业制度，但实质上并没有严格按照法人治理结构规范化运作。今后，必须将现代企业制度真正落到实处，特别是董事会和监事会的关系要摆正，监事会不能成为附庸和摆设，而要真正发挥监督制衡作用。监事会成员至少是监事会主席应由代表国家行使出资人权力的部门或国有资产经营结构委派或推荐任命，真正做到不受董事长或总经理节制，以利于客观公正地开展工作。
 
　　2、特别关注人才问题，增强国有控制企业对各类人才的吸引力。企业之间的竞争从根本上说是人才的竞争，但在这方面，国有控制企业特别是国有企业由于分配制度改革迟缓，对人才的吸引力已大为弱化。在行业和规模相近的企业中，国有和非国有企业的收入分配差距相当明显，并有进一步扩大的趋势。收入差距较大是导致国有控制企业特别是国有企业人才大量流失的主要原因，也是企业经营层权力寻租和腐败产生的重要诱因。因此，国有控制企业要走上良性循环的发展之路，就必须对现行的收入分配制度进行大的改革，在加强效益考核的基础上，较大幅度地提高中高级精英人才特别是经理层的收入水平，只有想法留住人才，国有控制企业才能谈得上提高竞争力和进一步的发展。
 
　　3、造就一支高素质的企业家队伍。是否拥有一支优秀的企业家队伍对国有控制企业未来发展的影响是不言而喻的。从国有与非国有企业的发展态势看，由于收入差距等原因的存在，国有控制企业要从非国有企业吸引优秀的企业家加盟是不太现实的，国有控制企业要形成一支优秀的企业家队伍只能立足于自身，即从国有控制企业的优秀人才中选拔培养。过去，国有控制企业的管理者中也曾出了不少优秀的企业家，遗憾的是他们中的许多人相继被选拔到了各级行政领导岗位，没有形成稳定的群体。从实践看，企业家从政虽然也不乏成功的范例，但比较而言，业绩平平者还是居多。如果让他们留在得心应手的企业岗位上，应当能够为企业、国家和社会创造更多的财富，发挥更大的作用。因此，为了国有控制企业的长远发展，今后行政官员的选拔应当少打优秀企业家的主意，如果觉得不这么做不足以奖功，不妨为他们提供可以发挥更大作用的企业舞台。
 
　　4、进一步建立健全社会保障制度，为国有企业改革保驾护航。加入WTO以后，国有控制企业将直接面对实力雄厚的跨国公司的竞争。减员增效将是国有控制企业提高竞争力的重要手段。在近几年的国有企业改革中，已有大量的富余人员被精减分流，但与发达国家同类企业比较，我国国有控制企业的冗员问题还远未解决，减员增效工作还将继续下去。这就对社会保障机制提出了更高的要求。目前，我国国有控制企业职工的社会保障问题还没有完全解决，有10%左右的企业不能按时交纳职工养老保险费用，还有不少过去形成的拖欠费用收不上来，这些都给今后的国有企业改革和下岗分流出了难题。解决这方面的问题，一方面要加大各类社会保障费用的征收征管和清欠力度；另一方面，考虑到多数国有企业在过去很长的时间内积累都上交国家的事实，对那些濒临破产倒闭，已无力为职工提供社会保障费用的企业，国家应当动用部分财政的力量帮助职工解除后顾之忧。
 
[1] 课题负责人：任才方
    课题组成员：杨宽宽 刘富江 许剑毅 张卫华 邢俊铃 耿勤 周学文 杜希双 朱金渭 王晓辉 史会学
    执      笔：周学文  朱金渭
    审      稿：杨宽宽
    核      稿：杜希双  史会学
[2]本文所述的“工业大企业”包括全部特大型和大型企业、以及年销售收入超过１亿元，同时资产超过１千万元的规模较大的中小型企业。国有大企业是指国有控制企业中的大企业。